为其驻港企业（中亚公司、景山公司）向交通银行香港分行申请贷款授信，佛山市政府在1994年5月8日、1996年10月30日出具佛府函（1994）030号《承诺函》和佛府函（1996）144号《承诺函》、佛府函(1996)146号《承诺函》，并在其中分别明确表示：如果中亚公司、景山公司出现逾期或拖欠贷款本息的情况，佛山市政府将负责解决，不使香港交行在经济上蒙受损失。

此后，1998年2月19日、8月19日，佛山市领导与香港交行领导就还款进行了座谈。1998年11月12日，佛山市对外经济贸易委员会以佛经贸发[1998]42号文件向三角洲发展有限公司作出《关于同意三角洲发展有限公司将持有百花广场部分股权权益作抵押的批复》，内容为：你公司于1998年11月11日上报关于解决中亚、景山、步步佳及三角洲公司拖欠香港交行贷款的处理意见收悉。经研究同意将你公司持有百花广场的30％股权权益作抵押给香港交行，并作为上述公司债务重组。1998年11月12日，佛山市对外经济贸易委员会再次和香港交行会谈。

佛山市政府还提交了其于1998年12月25日出具的抬头为香港交行的佛府函(1998)067、68号《安慰函》，内容为：中亚公司、景山公司是我市的驻港企业，直接受佛山市外经委的领导，该公司因业务发展需要曾向贵行申请银行便利额，用于营运，因受香港经济不利因素影响，至拖欠贵行贷款及利息，该公司在贵行的支持下，现正进行债务重整，有关债务重整本政府已知悉。本政府将继续负责督促该公司按债务重整协议归还贵行贷款本息。由于佛山市政府未能提供证据证明香港交行收到并作了确认，故法院否认两份《安慰函》构成有效证据。

中亚公司时至1998年12月23日、景山公司时至1999年12月23日尚在各自的账户上向香港交行支付欠款利息。2000年8月9日香港破产管理署基于香港交行的申请对中亚公司发出清盘令，载明截至于2001年4月24日，中亚公司对香港交行的总结欠数为86896642．21元港币。2002年3月7日香港高等法院以2001年第4924号《最终判决书》确定景山公司须对香港交行支付本金、利息和固定诉讼费。

香港交行就担保纠纷对佛山市人民政府向广东省高级人民法院起诉。一审法院认为佛山市政府出具的《承诺函》的前半部分的确具有一般安慰函的意思，但后半部分显然具有代为清偿或承担担保义务的内容，应视为具有保证的意思表示。佛山市政府为香港交行向中亚公司、景山公司提供的授信函实质上是提供保证，并且授信函提供的不是一笔特定的贷款，而是贷方做出的限定最高贷款余额的贷款承诺。根据《担保法》的规定，政府机构不得对外担保。根据《境内机构对外提供担保管理办法》，对外担保未经审批无效。佛山市政府对担保协议的无效负有过错，因此应当承担债务人不能清偿部分的二分之一的赔偿责任。

佛山市政府不服原审判决，向最高人民法院提起上诉。最高人民法院认为：从名称上看，《承诺函》的名称并不是担保函；从内容上看，《承诺函》中“负责解决”、“不让贵行在经济上蒙受损失”并无明确的承担保证责任或代为还款的意思表示。再次，在香港交行向中亚公司和景山公司出具的授信函中，在“抵押品及法律文件”项下，除了佛山市政府的《承诺函》外，还有不动产的抵押、保证及存单的质押等，且《承诺函》均在这些授信函中被列入区别于“保证”的“其他”文件项下，这说明香港交行明知《承诺函》并非保证函。最后，为解决包括中亚公司、景山公司在内的佛山市直属企业拖欠香港交行贷款事宜，佛山市政府与香港交行之间有三次座谈会，从三份纪要的记载来看，香港交行从未要求佛山市政府承担保证责任或代中亚公司、景山公司还款，佛山市政府也未作出过承担保证责任或代企业还款的意思表示，而双方谈到的解决途径均是政府在适当时机对企业进行资产重组，以解决原有债务。因此，佛山市政府的《承诺函》不构成担保，其不应对香港交行承担任何法律上的责任。2005年1月4日，最高人民法院撤销广东省高级人民法院（2001）粤法经二初字第1号民事判决，并驳回交通银行香港分行的诉讼请求。

本案涉及的主要法律问题：保证、对外担保的生效条件

最高人民法院在此案中指出，与借贷合同无关的第三人向合同债权人出具承诺函，但未明确表示承担保证责任或代为还款的，不能推定其出具承诺函的行为构成担保法意义上的保证。实质上对设立保证担保的形式要求和实质要求设定了较高的标准。

一、成立保证的形式要求和实质要求

根据《担保法》，保证是指保证人和债权人约定，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为。本案中佛山市政府作出的《承诺函》中写明：“如果中亚公司、景山公司出现逾期或拖欠贷款本息的情况，佛山市政府将负责解决，不使香港交行在经济上蒙受损失。”其中规定的佛山市政府承诺负有“解决”的责任，而解决导致的效果是“不使香港交行在经济上蒙受损失”。从“解决”的字词本身看，并没有列名解决的形式：是运用行政权力给予债务人还款压力、敦促债务人偿还债务，还是仅仅作为民事主体，对债务人进行不具有法律拘束力和行政执行力的劝解、说服；是作为民事主体提供人的担保，还是作为民事主体提供物的担保；是促使债务人履行债务，还是在债务人无法履行债务时承担代为清偿的义务，都是不清楚的。

在《承诺函》本身意思不够明确的情况下，需要对承诺人的真实意思进行推定，对《承诺函》作出解释。保证是债务人和保证人之间就保证人担保债权实现达成的意思表示一致。对于《承诺函》的意思推定不应局限于《承诺函》的文字，还应结合承诺人的其他行为解释，不仅应考虑债务人的行为表示，还应结合债权人的意思表示。

最高人民法院在判决中提出，香港交行在授信文件中列名的担保方式中仅包括抵押等，而不包括佛山市政府的保证。授信文件应债务人向银行贷款的法律文件之一，是贷款人对借款交易安排的全面说明。在此文件中没有列入保证，表明债权人对佛山市政府作出承诺的行为并不认为是保证。缺乏债权人对于保证的意思表示，《承诺函》也很难被认定是保证合同。

二、对外担保的生效条件

（一）对外担保的主体资格

根据《担保法》的规定，国家机关不得作为保证人。佛山市政府作为一级国家机关，不具备签署和履行担保合同的主体资格。

（二）对外担保的生效条件

在本案中，香港交行是一家境外机构，根据《境内机构对外担保管理办法》及其《实施细则》，境内机构对外提供担保应当履行有关审批和登记的程序。未履行相关审批和登记程序的，不得将人民币换汇并汇出境外。佛山市政府出具《承诺函》后并未履行有关审批和登记程序，因此其出具的《承诺函》不能被视为合法有效的对外担保。