中国国家安全顶层设计新思路

刘跃进

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　　2013年11月召开的十八届三中全会，提出了关于中国国家安全的三个顶层设计新思路：一是“设立国家安全委员会”，二是“制定和实施国家安全战略”，三是“推进国家安全法治建设”。这三项决策和三个思路，将直接推进中国国家安全顶层战略布局的形成。
　　
                                                    一
　　
　　中共十八届三中全会“设立国家安全委员会”决策，是对2004年9月十六届四中全会首次提出并在后来多次强调的“构建”或“健全”“国家安全工作机制”及“完善国家安全体制”的落实。
　　虽说1992年十四大、1997年十五大、2002年十六大，都曾不同程度地论到了国家安全，但只有2004年9月十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，才第一次比较系统地论述了国家安全问题，并首次提出要“抓紧构建维护国家安全的科学、协调、高效的工作机制。”在2006年10月十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，这一提法变成了“健全科学、协调、高效的工作机制”。到2007年10月，十七大报告把相关提法概括成“健全国家安全体制”八个字。2012年十八大时，相关内容与“国家安全战略”合为一体，被表述为“完善国家安全战略和工作机制”。2013年11月12日十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。”由此，中共中央就一方面把以前多次提到的“健全国家安全体制”“完善国家安全工作机制”等等要求，落实到了国家安全委员会这样一个权威性国家安全机构上，另一方面通过“设立国家安全委员会”继续强调“完善国家安全体制”，说明国家安全委员会的设立虽然是“完善国家安全体制”的重要一步，但并不是“完善国家安全体制”任务的结束，将来还要在国家安全委员会的领导或指导下进一步完善国家安全体制。
　　“设立国家安全委员会”是“完善国家安全体制”进程中非常重要的一步，未来设立的“国家安全委员会”也将是“国家安全体制”中最重要的组成部分。
　　但是面向未来，“国家安全委员会”并不是“国家安全体制”的全部内容，国家安全委员会的设立也不是“完善国家安全体制”的结束，而是进一步“完善国家安全体制”的开始，今后还有更多“完善国家安全体制”的任务需要通过“国家安全委员会”这个平台设计和完成。
　　根据十八届三中全会上习近平总书记的说明，在“对外维护国家主权、安全、发展利益，对内维护政治安全和社会稳定的双重压力”下，在“各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多”的情况下，国家安全委员会重要而迫切的任务，是“统筹国家安全工作”，“加强对国家安全工作的集中统一领导”，特别是“制定和实施国家安全战略，推进国家安全法治建设，制定国家安全工作方针政策，研究解决国家安全工作中的重大问题。”
　　在国家安全委员会将要面对的上述多方面任务中，被习近平总书记作为“国家安全委员会主要职责”首先提出的有两个，一是“制定和实施国家安全战略”，二是“推进国家安全法治建设”。这就出现了“设立国家安全委员会”之外的另两个顶层设计新思路。
　　
                                                     二
　　
　　众所周知，国家大战略包括两个重要方面，一是国家发展战略，二是国家安全战略。
　　从1953年开始，我国就公开制定并实施国民经济五年计划。后来，根据计划经济向市场经济的转变，“计划”变成了“规划”，但也从经济扩展到了社会方面。如果说以前的“五年计划”是国家发展战略的主要内容的话，那么后来的“五年规划”事实上就是我国的国家发展战略。
　　但是与此不同，虽然不能说新中国从来就没有国家安全战略，因为在建国后中共中央、中央政府、中央军委等党政军机关出台的文件中，在党和国家领导人的报告、讲话、批示、指示中，存在着不同形式的国家安全战略认知和谋划，但是迄今为止，我国还没有出现过任何公开的、成文的、全面的国家安全战略文本。
　　因此，在当前变得日益复杂严峻的国家安全形势下，中国应当像世界上主要大国一样，制定和实施自己的国家安全战略。
　　对此，学界在上世纪90年代就有过议论，中共中央2004年在《关于加强党的执政能力建设的决定》中也首次明确提出要“完善国家安全战略”。此后，2006年《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，2007年十七大报告，2012年十八大报告，2013年十八届三中全会决定，一直都有“完善国家安全战略”的要求。但令人遗憾的是，“完善国家安全战略”的要求虽然提出已近10年，全面完整的中国国家安全战略文本至今还未出台。
　　也许正因如此，习近平总书记在十八届三中全会上说明国家安全委员会主要职责时，把“制定和实施国家安全战略”放在了最前面。对此，起码有这样两层次寓意：第一，国家安全委员会设立后，将立即把制定和实施国家安全战略摆上日程，直接领导或指导国家安全战略的制定和实施。第二，把多年来的“完善国家安全战略”提法，具体化为“制定国家安全战略”，意味出台全面完整的国家安全战略文本是“完善国家安全战略”重要指标，国家安全战略文本将会在国家安全委员会设立后迅速拟定出台。
　　
                                                  三
　　
　　如果说“设立国家安全委员会”是原来提出的“完善国家安全体制”和“工作机制”的具体落实，“制定和实施国家安全战略”是原来提出的“完善国家安全战略”的具体推进，那么习近平总书记在对十八届三中全会《决定》作说明时提出的“推进国家安全法治建设”，则是关于中国国家安全的全新战略思考，是中共中央文件此前从来没有出现过的全新内容。
　　目前，我国虽有一部1993年出台实施的《国家安全法》，同时也初步形成了一个包括《宪法》《刑法》《保密法》《国防法》等等在内的国家安全法律体系，但从当代国家安全现实来说，这离习近平总书记提出的“国家安全法治”还相差甚远，因而“推进国家安全法治建设”就成了未来国家安全委员会的第二项主要职责。这也是十八届三中全会对中国国家安全的第三个战略性顶层设计思路。
　　首先，当前的《中华人民共和国国家安全法》，是一部名实不副的法律，其名虽有“国家安全”一词，其实不过是隐蔽战线反间谍侦查方面的很不成熟的法律。因此，根据当代中国国家安全现实、国家安全理论研究成果、社会主义法制体系建设要求，制定一部名符其实的国家安全法，就成为“推进国家安全法治建设”必须首先完成的一项重要任务。
　　其次，在各种非传统安全问题日益进入国家安全领域的当今时代，不仅未来名副其实的《中华人民共和国国家安全法》需要全面反映当代国家安全的丰富内容和复杂关系，而且还需要通过军事、政治、经济、文化、科技、信息、生态、情报等领域的国家安全立法来完善整个国家安全法律体系。当今中国是否需要以及需要什么样的国家军事安全法、国家经济安全法、国家信息安全法、国家情报法、国家反间谍法等等，都是在“推进国家安全法治建设”过程中需要认真思考、探索和完成的。
　　再次，与其他领域一样，国家安全领域仅仅“有法可依”还远远达不到“国家安全法治”的要求。要实现“国家安全法治”，还要做到“有法必依”“执法必严”“违法必究”。从当前中国整个法治建设现状来看，如果说其他领域都远远没达到这一要求，那么国家安全领域要达到这一要求就更困难了。
　　因此，“推进国家安全法治建设”的顶层设计思路虽然已经形成，但要真正“推进国家安全法治建设”，特别是最终实现国家安全法治，可能还有相当长的路需要法学界、国家安全学界、国家安全政界携手合作，共同爬涉。这更需要在新设立的国家安全委员会领导或指导下逐步实现。

发表于《学习时报》2013年12月16日A7版