新《国家安全法》应是
一部以民为本的总体国家安全法
刘跃进
一
多年前，我发表了一篇《国家安全法的名与实》的论文，指出当时的《国家安全法》名不副实，因而一方面需要根据那部旧《国家安全法》的内容，修订出台《反间谍法》；另一方面需要根据“国家安全”概念在当代的含义，制定一部名副其实的新《国家安全法》。
2013年中共十八届三中全会上，习近平总书记在说明设立国家安全委员会问题时，首次把“推进国家安全法治建设”的问题了出来，并明确指出这是国家安全委员会主要职责之一，这就使我国的国家安全法治建设，首先使国家安全类法律的制定，走上了快车道。2014年《反间谍法》的颁布实施，新《国家安全法》草案提交全国人大常委会审议，就是很好的明证。
与前次审议《反间谍法草案》时把草案全文公布征求意见不同，这次审议新《国家安全法草案》时，全国人大没有公布草案全文，我们只是通过相关报道才能了解草案的一些基本情况，例如草案对“国家安全”概念的界定。但无论草案内容如何，我们都认为新《国家安全法》的制定，应把总体国家安全观作为基本的指导思想。
总体国家安全观是对当代中国国家安全问题作了全面论述，同时又重点突出“以人民安全为宗旨”这一核心理念的非传统国家安全观。把这种全面系统地反映当代中国国家安全现实的总体国家安全观作为国家安全立法的指导思想，能够使所制定的法律更全面、更贴切地与当代国家安全现实相对接。因此，新《国家安全法》应该像总体国家安全观那样，突出以人民安全为宗旨的核心理念，全方位反映和规范当代中国国家安全现实，从而成为一部以民为本的总体国家安全法。
二
以总体国家安全观为指导，新《国家安全法》首先要贯彻落实“以人民安全为宗旨”“重视国民安全”的民本安全思想和民主安全思想，不仅要纳入人民安全和国民安全的内容，而且要把人民安全、国民安全放在首位，把保障人民安全、国民安全及公民基本权益作为国家安全法的首要规范。
在阐述总体国家安全观时，习近平总书记强调：“必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。”同时他又指出：“既重视国土安全，又重视国民安全，坚持以民为本、以人为本，坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，真正夯实国家安全的群众基础”。在这两段论述中，第一段不仅把“人民安全”放在了第一位，而且明确要“以人民安全为宗旨”，第二段则通过强调国民安全，特别是强调“以民为本、以人为本”“国家安全一切为了人民、一切依靠人民”，体现了一种民本国家安全观和民主国家安全观，同时说明只有在民本安全观和民主安全观指导下的国家安全工作，才能“真正夯实国家安全的群众基础”。
由此可见，总体国家安全观追求的是一种民本的国家安全、民主的国家安全、文明的国家安全、时代的国家安全。如此重要的观点和思想，必须贯彻落实到新《国家安全法》中。只有这样，《国家安全法》才可能成为一部符合时代精神、体现文明进步、彰显民本民主的全“新”的《国家安全法》，不仅“时间上新”，而且“内容上新”，不至于成为“新瓶旧酒”。
为此，新《国家安全法》不仅需要纳入“人民安全”“国民安全”的内容，而且需要真正把“以人民安全为宗旨”贯彻到整部法律中，落实到具体法律条款上。这也就是说，既要在整部法律中体现“以人民安全为宗旨”“重视国民安全”的民本精神、民主精神，还要有专门条款来阐述和规范人民安全、国民安全问题，特别是要在“国家安全”概念界定中体现“以人民安全这宗旨”的核心理念。只有这样，才能进一步把“以人民安全为宗旨”落实到国家安全各项工作和其他相应工作中。
据媒体报道，新《国家安全法》草案把“国家安全”界定为“指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会持续健康发展和其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障这种可持续安全状态的能力。”
显然，这一界定把“人民福祉”放在“国家安全”定义中，是一种重大进步，也在一定程度上体现了人民安全、国民安全的重要性。但是我们认为，仅仅这样体现人民安全、国民安全还不够，因为这还没有突出“以人民安全为宗旨”，没有把人民安全、国民安全放在宗旨位置、核心位置和首要位置上。要体现“以人民安全为宗旨”的核心理念，必须在“国家安全”概念中首先体现人民安全、国民安全问题。为此，新《国家安全法》可以给出这样的一个定义：“国家安全是指国民安康、国土完整、国家统一、主权独立，以及政治、军事、经济、社会、文化、环境等处于没有危险和不受内外威胁的状态。”这样既以“国民安康”的前置突出了“以人民安全为宗旨”的核心理念，又包括了当代国家安全的主要内容，同时还以“等”字表明了当代国家安全的广泛性。
事实上，草案关于“国家安全”的界定，还有许多需要深入研究的学理性、现实性问题。例如，“相对处于没有危险和不受内外威胁的状态”中的“相对”一词，就没有必要。再如，把“保障这种可持续安全状态的能力”放在“国家安全”概念中，也不恰当，因为这是“保障安全的能力”，并不是“安全”本身，而是另外一个问题。这样的学理性问题，非常复杂，需要进一步深入研究和探讨。
国民安全在国家安全中的宗旨性、核心性地位，不仅要落实到“国家安全”概念的界定上，而且要落实到《国家安全法》每一个重要环节上，要在整个法律中处理好国民安康特别是公民权利与国家安全其他方面的关系。为此，新《国家安全法》可以对“国民安全”给予专条阐述和规范，使国民安全获得更加严肃和具体的法律地位和法律支持。同时，在其他所有条款中，一旦有可能与国民安全、国民利益、国民权利发生冲突，都要给国民安全、利益和权利让路，都要首先考虑国民安全、利益和权利的保障问题，都要以不同形式把国民安全、利益和权利作为大前提予以前置。只有这样，“以人民安全为宗旨”才不会仅仅是一项空洞的法律声明，而成为实实在在的法律规范。
三
以总体国家安全观为指导，新《国家安全法》要体现总体性、系统性的观念和思维，要用不同方法、以不同形式、在不同程度上把当代国家安全的方方面面纳入其中，并给它们以相应的法律定位。
在前述的民本性、民主性之外，总体国家安全观还有一个重要特征，就是总体性、系统性。总体国家安全观在强调“以人民安全为宗旨”的同时，还要求“以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托”，“既重视外部安全又重视内部安全、既重视国土安全又重视国民安全、既重视传统安全又重视非传统安全、既重视发展问题又重视安全问题、既重视自身安全又重视共同安全”，特别提出要“构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系”。这些论述，包括了当代国家安全方方面面的内容，反映了当代国家安全现实内容的丰富性、复杂性、多样性、系统性。这就要求新《国家安全法》最大限度地全面反映已经变化了的当代国家安全现实，把当代国家安全涉及的方方面面的内容，无论是核心要素，还是边缘问题，都以不同形式、不同条款、不同篇幅加以反映。
如果说《反间谍法》是一部国家安全领域的部门法、专门法的话，那么新《国家安全法》则应是一部统辖当今国家安全各个方面、各个领域的综合性、全局性、基础性的基本法律。
这样一部新《国家安全法》，内容不仅不应像旧《国家安全法》那样只涉及国家安全的某一领域和某一部门，而且也不应该只涉及国家安全的几个领域和几个部门，甚至不应该像美国1947年《国家安全法》那样只涉及传统的国家安全领域和传统的国家安全部门，而应广泛涉及与当代国家安全相关的所有领域和所有部门，包括各种非传统的国家安全领域和各种非专职国家安全的政府部门，如网络信息安全领域和网络信息管理部门，甚至那些在平时根本看不出与国家安全有什么直接关联的领域和部门，如教科文卫体领域及其相关部门。只有这样一部内容广泛的《国家安全法》,才能够成为与当代国家安全现实相适应、相匹配的综合性、全而性、基础性、纲领性的法律，才能对当代内容日益广泛、问题日益复杂的国家安全实践起到法律层次的指导作用和规范作用。这是因为，当代国家安全问题已经超越传统的安全领域，而进入到许多非传统安全领域，因而一部与时代发展相符的真正的国家安全法，必须以不同形式、在不同程度上把这些非传统的国家安全领域和部门都包纳进去。这也就是说，新《国家安全法》既规范传统安全问题，也要规范各种非传统安全问题。例如，对于传统的国家安全机构设置和整体国家安全体制机制问题，包括作为国家机构的总体性的国家安全委员会，以及军事国防机构、情报反谍机构、保密保卫机构、国内安全机构、外交外事机构等，以及它们各自的国家安全职责和相互关系等等，新《国家安全法》必须给予专门的和比较详尽的法律规定和定位。再如，对于非传统的国家安全战略制定实施问题，新《国家安全法》也需要做出有效的规范。还有，对于总体国家安全观，《新国家安全法》甚至也需要加以明确体现。
当然，对不同领域的国家安全问题和不同部门的国家安全职责，新《国家安全法》不应等量齐观，平均用墨，而应根据轻重远近有详有略，既要面面俱到，没有遗漏，又要轻重有度，详略得当。