美国《国家情报战略》的演进与
国家情报工作的新变化、新特点与新趋势
马德辉 黄紫斐
（中国人民公安大学反恐怖学院，北京 100038）
[摘要] 从2005年到2014年，美国国家情报总监办公室发布了三份《国家情报战略》，反映了后“9.11”时代，美国国家情报工作的发展变革及出现的新变化、新特点和新趋势。其中，国家情报工作内涵得到丰富，任务目标更细化，工作体制机制得到完善；国家情报工作也体现出一体化、全局性、适应性等特点；国家情报工作中的反恐怖、网络情报、反情报、信息共享与安全问题则代表了美国情报工作发展的新趋势。在此基础上，提出了作者对国家情报的理解和认识。
[关键词] 后“9.11”时代 国家情报工作 国家情报战略 情报体系
1 引言
从历史视角看，“9.11事件”对美国国家安全形势及政策造成了前所未有的冲击。痛定思痛，美国政府清醒地意识到，情报界（Intelligence Community[1]）长期以来形成的错综复杂的关系以及体制机制的弊病，在预防恐怖主义等现实威胁中，造成情报资源统筹协调不力等必然局面。2004年12月17日，美国总统乔治W.布什签署了《情报改革与预防恐怖主义法案》[2]，设立国家情报总监职位（Director of National Intelligence）。该职位的设立，在历史上，更大规模地整合了国家情报机构，在体制上，更深层次地变革了国家情报体系。通过采取对国家情报工作的一系列深刻的变革措施，美国政府应对新兴恐怖主义等威胁的能力大为提高。美国国家情报工作的顶层设计——《国家情报战略》正是在此背景下应运而生。《国家情报战略》由国家情报总监办公室发布，是一份旨在指导、协调美国情报界整体运行的战略文本。从2005年10月到2014年9月整整十年间，美国国家情报总监办公室共发布了三份《国家情报战略》[3-5]，分别阐述了各个阶段美国情报界的最高战略规划，反映了美国国家情报工作十年变革图新的总体发展历程。在后“9.11”时代，面对日益复杂、充满变数的传统和非传统安全威胁与风险，历经十年的发展嬗变，美国国家情报工作体现出了一些新变化、新特点与新趋势。
2 新变化
从美国国家情报工作相关立法与政策以及《国家情报战略》十年发展变化中，可以看出，在后“9.11”时代，美国国家情报工作在理念上、行动上都发生了深刻的变革。国家情报概念得到强化，内涵更加丰富，更加适应日益复杂的国家战略环境；国家情报任务更加明确，战略路线图应运而生；国家情报体系建设全面展开，深耕情报体制机制改革，注重情报界整体能力的提高。
2.1 丰富国家情报内涵，适应复杂的战略环境
美国总统罗纳德·里根签署的《12333号行政令》（1981年12月）较早地对国家情报工作范畴进行了描述。该命令指出，国家情报工作的目标是为总统及国家安全委员会提供外交、国防、经济决策和保卫国家利益免受外部威胁所必需的信息，所有的部门和机构都应当全面协作实现这一目标，并且特别强调了在培养综合分析能力、平衡技术搜集与其他搜集手段、反击间谍活动、增进机构间信息交换等原则。[6]“9.11事件”以后，美国9.11调查委员会对情报界应对恐怖分子和保卫国土安全的能力提出质疑，指出国家情报工作存在的一系列问题。[7]2004年12月，《情报改革与预防恐怖主义法案》则对国家情报的内涵进行了修正和完善。该法案指出，“国家情报”（“national intelligence”）和“国家安全相关情报”（“intelligence related to national security”）是指不论来源的所有情报以及从国内外搜集的信息，这些情报和信息适用于一个以上的政府机构，内容涉及美国国家、人民、财产或利益的威胁，大规模杀伤性武器研发、扩散和使用，以及其他影响美国国家和国土安全的事项。[2]
国家情报内涵的发展，反映了国家情报工作对复杂变化着的安全威胁的适应性，这一点在《国家情报战略》中也得到了具体体现。例如，2009年和2014年的《国家情报战略》基于国家安全的现实威胁与挑战，通过评估国家情报的战略环境，明确国家情报工作的范围和重点领域。具体而言，国家情报所面临的威胁与挑战，不仅包括传统的民族国家，还包括暴力极端团体、跨国犯罪组织；随着经济全球化和社会信息化的发展，经济危机、气候变化、能源竞争、科技变革、流行疾病、内部泄密等新兴安全威胁也成为国家情报不可忽视环境因素。[4-5]
2.2 明确细化任务目标，详细描绘战略路线
美国政府的情报机构众多，职责任务各有偏重，有的侧重军事，有的侧重执法，有的以技术情报手段为专长，有的还涉及隐蔽行动任务。这些情报机构通过执行特定的任务，为国家安全提供支持。在国家情报总监设立以后，美国情报界逐渐由分散趋于统一，国家情报总监从战略层面统筹规划国家情报的任务目标，对国家情报工作进行宏观部署。在“9.11事件”和“伊拉克战争”余波未平期间，美国《国家情报战略》确立了以打击恐怖主义、防止大规模杀伤性武器扩散为首的若干任务目标。[3]奥巴马上台以后，美国政府的对外政策发生了微妙的变化，该届政府出台的《国家情报战略》适应日益凸显的反情报、网络安全等问题，在反恐、反扩散的基础上提出了整合反情报、加强网络安全的目标。[4]2014年9月的《国家情报战略》提出了美国国家情报战略路线图（Roadmap），全面系统地规划了国家情报工作，在任务目标方面，提出国家情报工作要集中于网络情报、反恐怖、反扩散和反情报的任务，并且能够为决策者提供战略情报、预警情报和当前行动支持。[5]
2.3 改革情报工作体制机制，强化情报体系整体建设
情报界的协调有序运行，是国家情报任务的顺利实施的基本保障。自《12333号行政令》签署以来，美国情报界已基本形成。然而“9.11事件”暴露出这个情报界存在着机构分散、各自为政的弊病，因此在后“9.11”时代，整合国家情报机构成为美国国家情报体系建设的重中之重。自“9.11事件”以来，国家情报体系的改革先急后缓，国家情报体系建设逐步深入。2005年《国家情报战略》的主题便是改组国家情报体系，提出了国家情报体系建设的十项目标，内容涉及情报搜集和分析流程、情报工作场所、情报工作伙伴、情报工作经验教训等许多方面，这一系列措施试图对国家情报体系进行较为深刻的锻造，加强情报界的外在统一性。经过四年的推进落实，情报界的整体结构已经初步形成，在新的阶段，国家情报工作主要从任务管理、伙伴关系、作业流程、信息整合与共享、科技研发等几个方面推进。2014年的国家情报战略路线图则进一步将美国国家情报工作体制改革归纳为任务管理和组织管理2个方面以及信息共享与安全、创新、人员、伙伴4个要素，同时还提出了情报界职业道德准则，作为国家情报工作的核心价值观，淡化部门利益观念，极力强化情报界的整体观念。
3 新特点
随着国家情报总监的影响力日渐突出和国家情报战略政策的推进，经过一系列的改革与发展，美国国家情报工作呈现了一体化、全局性、适应性的特点。
3.1 国家情报工作的一体化
国家情报总监的成立是美国情报界体制机制改革的里程碑，标志着后“9.11”时代国家情报工作以新的面貌开始，这个时代国家情报工作的首要特点就是体制机制上的一体化。虽然在国家情报总监之前，就存在中央情报总监、国家情报委员会等试图协调情报界的机构，然而这些机构并未能有力地统一情报界。在后“9.11”时代的国家情报体系中，国家情报总监居于核心位置，通过国家级的网络情报、反恐怖、反扩散、反情报任务指导以及制定情报工作战略政策，领导和培养情报界，实现对国家情报体系的统一管理。《国家情报战略》本身就是统筹规划情报界的一份战略文件，该战略以美国国家安全相关的法律和政策为依据，指导各个情报机构协作一致，共同履行好国家安全的使命。此外，2005年以来的《国家情报战略》都十分强调情报界的整体观念，其中的战略环境评估、战略目标制定都是以情报界所肩负的国家总体安全使命为最终目标的。2014年的国家情报战略路线图也是以国家情报体系整体为主体，而提出的战略构想图使国家情报工作形成国家情报用户、国家情报任务、国家情报体系建设、国家情报价值观的逻辑统一体。
3.2 国家情报工作的全局性
与单一情报机构的情报工作相比，国家情报工作的层次更高、范围更广、形式更加多样，围绕国家安全总体的需求自上而下铺展开来。首先，国家情报工作跨越了军事、政治、执法等涉及国家安全的部门，同时，国家情报总监办公室下设国家反恐中心、国家反扩散中心、国家反情报与安全中心、网络威胁情报整合中心[8]四个核心部门，实现各领域情报信息资源的融合汇集，使各情报机构的信息资源能够得到更充分的开发和利用。其次，后“9.11”时代，美国国家情报工作不仅针对传统的敌对势力威胁，更针对非传统的恐怖主义、跨国有组织犯罪、网络安全等威胁，同时关注经济、能源、环境、疾病等新兴的国家安全影响因素，与美国《国家安全战略》保持高度一致，反映了国家情报服务国家安全的本质属性。
3.3 国家情报工作的适应性
国家情报工作是一项系统工程，需要相对稳定的组织结构，同时又必须时刻应对复杂变化的安全威胁环境。美国《国家情报战略》每4年或5年发布一次，以确保国家情报工作能够适应当前国际国内安全形势的变化。在国家情报改革的初期，以基地组织为代表的恐怖组织，集恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散威胁于一身，因此2005年的《国家情报战略》将打击恐怖主义和防止大规模杀伤性武器扩散至于首要位置。2009年前后，经济危机、网络安全等问题困扰着美国政府，这些新兴的非传统安全威胁成为国家情报工作新的关注点，反情报、网络安全的战略目标也在这个时候提出。到2014年，斯诺登事件余波未尽，随着互联网的深入发展和大数据技术的日趋成熟，国际网络情报活动已成公开的秘密，而善于运用互联网等高科技手段的“伊斯兰国”（ISIS）正在取代“基地组织”（Al-Qaeda）成为世界头号恐怖主义威胁，此时网络情报上升为《国家情报战略》的首位，与反情报、反恐怖与反扩散组成国家情报的基本任务。而情报职业道德准则的提出，也显示了美国政府对下一个“斯诺登”的防备心理。此外，国家情报工作的总体布局结构为战略计划的制定提供扩展的框架，也有助于国家情报战略的进一步深化。
4 新趋势
《国家情报战略》的发展演变不仅体现了一系列变化和特点，而且也反映出了国家情报工作发展的新趋势。
4.1 反恐怖情报关注意识形态的传播
《国家情报战略》自“9.11恐怖主义事件”而起，到如今依然将恐怖主义威胁置于重要地位。然而，在应对恐怖主义威胁的战略措施方面，前期的《国家情报战略》偏重于严厉打击、严密监控，如2005年和2009年的《国家情报战略》分别用Defeat terrorists和Combat violent extremism来表述对恐怖主义的应对策略。具体而言，情报机构主要采取发现、监控、挫败、瓦解等措施，打击恐怖主义活动。随着“伊斯兰国”的迅猛崛起，美国政府注意到恐怖主义问题的本质在于极端主义意识形态的影响。《国家情报战略》（2014）指出，在使用传统的监控、预警措施基础上，强调对恐怖主义意识形态传播的关注，并提出要培养具有弹性和适应性的反恐怖能力。[5]由此可见，在应对恐怖主义方面，美国国家情报工作将在策略性方面加以提升，在意识形态方面深入掌握恐怖主义的发展动向，寻找更有效的反恐怖工作途径。
4.2 网络情报的战略意义凸显
网络技术在21世纪迅猛发展，随着网络应用的全面普及，网络空间成为军事、政治、情报和经济的敏感地带，许多国家军事和安全机关纷纷发展和应用网络技术，提高网络攻防能力。2009年美国国家情报总监顺势提出了加强网络安全的任务目标，要求情报界提高发现敌对方（Adversary）的网络威胁。而在5年之后，网络情报（Cyber Intelligence）取代网络安全一词，《国家情报战略》（2014）指出，网络情报包括有关外国活动者的网络计划、意图、能力、行动等，他们对本国国家安全、信息系统、基础设施、数据资料的影响，以及外国信息系统网络特征、组件、结构、使用、漏洞等情况[5]。从网络安全到网络情报的调整，加强了情报界在网络空间的活动幅度，对国家情报体制机制的建设也提出了更高的要求。2015年2月，美国便在国家情报总监办公室下成立了“网络威胁情报整合中心”（the Cyber Thread Intelligence Integration Center），该机构是一个国家情报的融合中心，它并不负责搜集情报、开展调查和应急响应等工作，而只是为国家安全决策者提供有关网络威胁的全源情报分析（all-source intelligence analysis）[9]。可见，随着网络技术的深入发展，网络空间的影响力越来越突出，美国情报界积极应对网络安全问题，充分发挥情报界在开展网络情报活动的优势，重视网络情报的战略意义。
4.3 反情报的重要性持续加强
美国《1947年国家安全法》和《12333号行政令》均指出情报包括对外情报和反情报，反情报是国家情报工作中的基本内容。然而，反情报由于隐蔽性、消极性等特点，其受重视程度往往不及积极情报工作。“9.11事件”之后，美国出台了《2002年反情报加强法案》[10]，成立国家反情报执行官办公室，制定《国家反情报战略》（2005，2007，2008，2009），指出过去的反情报工作存在消极被动、机构分散的弊病，因而设立国家反情报执行官，推动国家反情报工作的整合，建立国家反情报体系[11-14]。2004年的《情报改革与预防恐怖主义法案》又将国家反情报执行官办公室（2014年更名为国家反情报与安全中心）纳入国家情报总监直接管理下，反情报与国家情报体系的整合势在必行。然而，国家情报总监办公室发布的首份《国家情报战略》（2005）对反情报工作只是一笔带过，要求情报界采取有效地反情报措施促进和保护情报界的活动。直到2009年，美国国家情报总监才在《国家情报战略》首次将整合反情报列为国家情报的战略目标之一，随着2014年国家情报战略路线图的出台，反情报在国家情报体系中的地位依然稳固下来，并将持续得到情报界的重视。
4.4信息共享与信息安全矛盾统一
“9.11事件”带给美国政府最大的教训就是信息共享不足，因此加强信息共享成为美国情报界最紧迫的任务。国家情报这一概念本身就蕴含了信息的整合与共享，而国家情报总监制定的《国家情报战略》则始终将信息整合共享作为一项重要目标，不断加强和改进。由于近年来美国情报界安全问题频频出现，信息安全和信息共享这一对相互矛盾的问题呈现在美国情报界面前。2014年《国家情报战略》提出的体系目标（Enterprise Objectives）之首，便是信息共享与安全。情报工作必然要涉及到信息的共享，同时也必须确保信息的安全，才能使情报信息产生正确的决策。随着信息技术日新月异，信息安全问题日益复杂多样，美国国家情报战略将信息安全与信息共享相提并论，体现了对情报共享的辩证性认识。
5 结语
在当前复杂微妙的国际国内环境下，国家情报的内涵得以不断丰富和发展，单个部门的情报工作难以适应国家发展和安全治理的现实要求，只有各领域情报工作的平衡发展、充分整合，才能有效地保障国家安全，维护国家利益，促进国家发展。所以，本文认为，国家情报是一个超越政治、军事、外交、安全、执法、经济、科技等单一领域情报活动的基本范畴，以国家情报体系情报活动的一体化为主体架构，以服务于国家安全治理和国家社会经济发展为总体目标，对数据信息进行规划指导、搜集、整理、分析、传递、服务决策的一项基础工作。
历史表明，“9.11事件”是美国国家情报工作发展的重要转折点。在后“9.11”时代，美国政府通过定期出台国家情报工作蓝图——《国家情报战略》，使美国国家情报体系更加适应复杂多变的国内外安全形势。反观我国的国家安全治理、社会经济发展乃至国家情报体制的建设，固然存在一些难以回避和解决的历史和现实问题，但是，随着我国国家安全委员会的成立[15]和国家安全战略的提出[16]，要尽快改进和完善适应国内外新的安全形势的国家情报体制和工作机制，要尽快推出符合我国国家情报工作基本规律的国家情报战略。
参考文献
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[15] 新华网. 十八届三中全会闭幕 审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[EB/OL].2013-11-12. http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/12/c_118112746.htm.
[16] 新华网. 中央政治局审议通过《国家安全战略纲要》[EB/OL].2015-01-23. http://news.xinhuanet.com/politics/2015-01/23/c_1114110917.htm.
The Evolution of the National Intelligence Strategy in the United States and New New Changes，New Characteristics, New Trends of National Intelligence Efforts
Ma Dehui Huang Zifei
（School of counterterrorism, People’s Public Security University of China, Beijing 100038）
Abstract The Office of Director of National Intelligence had released three versions of National Intelligence Strategy from 2005 to 2014, which reflect the new changes, new characteristics and new trends of U.S. National Intelligence Efforts in the post-9/11 era. Detailedly, the meaning of National Intelligence are wider than before, the mission objectives become more particular, and the institutional mechanism improved during this ten years; it also demonstrate some characteristics of U.S. National Intelligence Efforts like integration, overall and adaptability; moreover, the issues of Counterterrorism, Cyber Intelligence, Counterintelligence, Information sharing and safeguard imply the new trends of the development of U.S. National Intelligence Efforts. On this basis，the author put forward the understanding and cognition of National Intelligence.
Key Words post-9/11 era National Intelligence Efforts National Intelligence Strategy Intelligence Community
作者简介：1马德辉（1970-），男，博士，副教授，硕士研究生导师，研究方向：公安（执法）情报理论、公安（执法）情报分析、Intelligence Studies、竞争情报、知识管理。
2黄紫斐（1991-），男，硕士研究生，研究方向：公安情报学。