政治安全的内容与地位
摘要：国家政治安全在内容构成上包括国家政治思想安全、国家政治制度安全、国家政治活动安全三个部分。包括国家政治权力归属在内的“权属问题”是国家的根本问题，“国家权属安全”是国家政治安全的核心。在内含“人民主权”观念的社会主义国体中，政治安全最核心的内容是全体国民政治权利的安全。在国家政治制度和国家政治思想不适应社会发展和国民需要时，特别是在国民具有变革现存政治制度和政治思想的普遍要求时，政治变革便成为国家政治安全和整个国家安全的重要条件和保障，从而也成为国家政治安全和整个国家安全的重要内容和构成要素。虽说政治安全是国家安全的本质，经济安全是国家安全的基础，但在社会主义民主政治条件下，只有国民安全才是国家安全的核心和国家安全活动的根本目的。
关键词：国家安全；政治安全；人民主权；国家安全体系；政治变革
一、多主体的政治与多主体的政治安全
（一）政治主体是政治的附着体和施动者
虽然古代汉语中存有“政治”一词，如《尚书·毕命》有“道洽政治，泽润生民”[1]的语句，《周礼·地官·遂人》也有“掌其政治禁令”[2]的说法，但这并不是现代政治学和政治实践意义上的“政治”，其含义也不完全等同于现代汉语中的“政治”。现代汉语中的“政治”一词，是近代翻译西方语言文字时形成的一个新术语，最初源于日本人翻译西方语言时用汉字创造的“政治”一词。后来中国人翻译英文Politics一词，采用的也是这一译法，从而形成了现代汉语中的“政治”。西方语言中的“政治”一词，一开始是指的是城邦公民参与统治，管理各种公共生活的行为。时至今日，政治的内容和形式都发生发许多变化，但无论怎么变化，政治都是以国家为起点和归宿的。因此，政治就是以国家为缘起和归宿的公共事务管理。
但是，以国家为缘起和归宿的政治，其涉及到的社会领域却不限于国家，而是在空间范围的“扩大”和“缩小”两个方向上，分别适用于国家之上的“世界”或“全球”这一主体，从而形成了“世界政治”和“全球政治”（与“国际政治”不同），以及国家之下的“地方”以及“国民”个体这样的主体，从而形成了“地方政治”、“公民政治”这样的术语。这就是说，政治由国家而生，但在其发展过程中已经不再完全依附于国家这一原生母体和最初主体，而逐渐可以附着于各种非国家的主体之上。当今世界不断出现的各种超国家的和国家内部的非政府组织，大多都与国家相关，因而有政治性，从而在不同程度上成为了事实上的政治主体。
政治主体既是政治的附着体或载体，又是政治的施动者。作为附着体，政治主体包括国家及各种与国家事务相关的非国家行为体。这些附着体，同时也是政治的施动者，是政治的行为体，是行为体意义上的政治主体。
（二）政治主体的演变
自有国家以来的人类历史，政治主体处于不断演变之中。在“家天下”、“朕即国家”的时代，政治主体只是独裁的君王及由其特许的不同等级的官僚与相应机构。中国古代“帝”、“官”、“吏”、“民”的区别，就在于皇帝进行政治独裁决策，官员执行皇帝政治决策（有时可以“谏”的形式提出参谋性意见），“皂吏”充当差役和打手，“草民”则是被治理的对象。在这种情况下，政治的主体是皇帝，政治的中介或二等主体是各级官吏，而普通国民只是政治的客体，政治的对象，不能成为行为体意义上的政治主体。
在资产阶级民主革命的过程中，原来作为普通国民的资产阶级开始要求政治权力，要求参与国家政治。但是，他们的要求凭借的不仅是自己的力量，还有无产阶级的力量，因而结果就使全体国民在名义上都有权参与国家政治，都成了政治的主体和政治行为体。所有的国民也由此取得了“公民”的身份，成了具有政治权利（包括政治权力）的“公民”，而不再是没有政治权利的“臣民”。公民社会由此而生。
在共产主义运动中，以及社会主义理想中，普通国民被设计为与权贵阶层平等的“公民”或“人民”，是管理国家的政治主体。虽然后来的实践与现实与先驱们的理想设计相去甚远，但令人失望的现实不足以成为否定理想的根据，问题是要为实现理想找到以往没有找到的合理路径和恰当程序。如果做到这一点，普通国民作为公民就不仅仅在法律规定和名义上是政治主体，而且实际上也会真正成为政治主体。《中华人民共和国宪法》明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。[3]由此，中国国民具有了作为政治主体的最高法律根据，不应再是被统治的政治客体，因而也就不应是一般的国民，而应成为拥有包括政治权力在内的完整政治权利的公民。
在公民社会中，不仅每个国民都应依法（无论是天地自然之法还是国家政府约法）拥有不可剥夺的政治权利和某种政治权力，而且都需要通过合理合法有效有序的法治程序充分行使其政治权利和权力，从而成为名副其实的国家主人和政治主体。同时，国民还有权通过各种形式组成各种不同的团体（包括政党），并以不同的组织形式更有力有效地行使自己的政治权利甚至权力，参与国家事务管理，这就使各种社会性和政治性团体成为国家政治的合法主体。当然，国民还可以通过一定的形式和程序“委托”专职人员组建专职机构来专门管理国家事务，从而使这些人和机构成为专门化的政治主体。
总之，传统的政治主体是国家元首、政府首脑、政府官员以及相应的政府机构，而当代民主社会中的政治主体则应是全体国民，以及由国民直接组成的各种政治组织和社会组织。根据权力递减顺序排列，现代政治主体首先是全体国民，其次是国民组成的所有政治组织（包括政党），其三是国民组成的各种社会组织（包括各种非政府组织），最后是由全体国民通过各种形式推举的国家元首、政府首脑、国家官员、政府机构。
但是，当代世界的政治主体不仅包括国家内部的全体国民、政治组织、政府机构和各级官员，而且包括全世界的民众，以及各种超国家的政治组织、政治机构、政治人物。
因此，当代世界的政治主体不是单一的，而是多样的。对于这些多样性的政治主体，人们可以根据各方面的不同需要，对其做出不同层次、不同类型、不同特色的划分。例如，根据自然人与法人的不同，就可以把政治主体分为自然人主体和法人主体（如政党）。
（三）政治主体有各自不同的政治安全需要
不同的政治主体常常具有不同的政治观念、不同的政治意识、不同的政治诉求、不同的政治活动，同时也常常具有不同的政治安全需要、不同的政治安全状态、不同政治安全手段。因此，政治安全的外延并不局限于“国家政治安全”，并不必然是指国家的政治安全，而完全可能指政党的政治安全甚至某个政党的政治安全，也完全可能是指国际性政治组织的安全甚至某个具体的国际政治组织的安全，当然还可以指个人的政治安全甚至某个人的政治安全。个人政治权利的安全，就是个人政治安全的重要内容。
不同类型不同层次的政治主体，都有各自的政治安全需要，也都是在学理上不可忽略的政治安全主体，这就在“主体”的角度上，使政治安全的外延超越国家政治安全而延伸到所有不同政治主体的政治安全上去了。这就是政治安全的多主体性。由此，人们可以根据政治主体的不同，把政治安全分为世界政治安全、国际政治安全、地区政治安全、国家政治安全、个人政治安全、国民政治安全、政党政治安全、城市政治安全、乡村政治安全等等。如果从历史上看，当然还有皇家政治安全、朝廷政治安全等等。这样一来，国家政治安全就成为对政治安全这一概念进行逻辑划分而形成的一个种概念。这些不同主体的政治安全，可以说是政治安全的不同类型构成或不同外延。
二、国家政治安全及其内容构成
虽然政治安全根据主体不同可以划分出如上的不同类型，虽然当前非传统的“安全研究”已经不局限于“国家”这一传统主体，但是在提到“政治安全”时，如果没有特殊说明，人们还是把其作为“国家政治安全”来看待，把其看作是“国家政治安全”的同义词，这就如同在政治论域中提到“安全”时，人们通常把其等同于“国家安全”一样。在下面的论述中，为了行文简洁，我们有时也把“国家政治安全”简化为“政治安全”来表述。
（一）国家政治安全的含义
对政治安全的学术探讨，在中国大陆开始上世纪90年代。1999年，杨建英首先从政治稳定的角度界定了政治安全，认为“政治安全的核心内容就是维护国家的政治稳定，其中包括政治制度的稳定、国家的统一、社会的安定等等。”[4]322001年，梁艳菊和宋晓梅给政治安全下了一个比较长的定义，认为政治安全是“国家政治体系具有对社会矛盾的变迁演化的调适功能，能在社会内外矛盾发生、发展和解决过程中，保持原有基本结构和基本性质，及时有效地解决社会问题，消除不安定因素，防止政治动乱，保证政治运行的秩序性、规范性和连续性。”[5]4作者同时强调，“政治安全是政治稳定和政治发展的动态平衡和良性互动”[5]4。在我们于2004年出版的《国家安全学》教材中，杨建英教授吸取了当时的一些研究成果，认为“国家政治安全就是国家政治发展与政治稳定的良性互动和动态平衡。”[6]109此后，随着政治安全研究的深入，人们对政治安全的概念及其定义的探讨也在不断深入。但是，根据我们对于“安全”概念的理解和界定，以及近年来我们对安全价值的研究（主要是把“安全”与“好的”加以区分，认为“安全并非总是好的”），现在给出这样一个定义：国家政治安全就是国家在政治方面免于国家内外和政治内外各种因素侵害和威胁的客观状态。
在这个定义中，包含了如下几层含义。
第一，国家政治安全的“主体”是国家。
如前所述，政治和政治安全的主体不局限于国家，在国家之外还有其他的主体，但是对于国家政治安全来说，其主体就只能是国家，而不包括其他的政治主体。当然，这个国家并非只是某些国际政治理论或国际关系理论中所说的“民族国家”，而是古今中外一切国家，其中既当前人们所说的主权国家、民族国家等等，也包括古代的诸侯国、城邦国、帝国、王国等等。这一观点，同样适合于“国家利益”“国家安全”“国际关系”“国际政治”等概念中的“国家”。西方语言中把“国际关系”、“国际政治”、“国家利益”、“国家安全”等概念和理论中的“国家”界定为“民族国家”，本质上缺乏科学研究要求的普遍性，无法涉及古代社会的各种不同形式的国家。[7]49-53这一点，是我们在中国汉语体系中研究国际关系、国际政治、国家利益、国家安全时必须解决的一个基本理论问题。
第二，国家政治安全的“方面”是政治。
无论是在“国家政治安全”中，还是在一般的“政治安全”中，政治都不是安全的主体，而是安全的一个方面。当人们说“国家安全”、“世界安全”等等时，说的是不同安全主体的安全，而当人们说“政治安全”、“经济安全”等等时，虽然在直接表述中省略了安全主体，但事实上说的不同安全主体的某个方面的安全。这就如同我们说“心脏安全”、“肢体安全”时，心脏、肢体只是人这一主体不同方面的安全，而不是心脏、肢体等等作为安全主体的安全。
第三，国家政治安全既是国家安全不同构成要素中的一个重要构成要素，又是因主体不同而形成的不同政治安全中的一个特定类型。
在当代国家安全理论中，国家安全根据其内容的不同被划分为政治安全、军事安全、主权安全、文化安全、信息安全等等不同的构成要素，其中政治安全就是国家安全的一个原生要素、伴生要素、传统要素，也是几千年来传统安全观一直给予高度重视的要素。因此，国家政治安全首先是国家安全的构成要素之一。但是，在政治安全因其主体不同而划分为世界政治安全、国家政治安全、政党政治安全等等不同类型时，国家政治安全又是其中最重要的一类。
第四，国家政治安全既需要排除国家内部和国家外部各种因素的侵害和威胁，也需要排除政治之内和政治之外各种因素的侵害和威胁。
国家政治安全既涉及国家的内外问题，也涉及政治的内外问题。就“国家内外”而言，国家政治安全既会受到包括政府治理、政治生态、执政党执政能力等等在内的国内政治因素的影响，又会受到时代主题、世界格局等国际政治形势的影响，因而国家政治安全本身必然是排除了国内国外两方面不利因素的威胁和危害的状态。就“政治内外”而言，不仅各种政治因素会直接影响国家的政治安全，而且各种非政治因素也会影响到国家的政治安全，因而国家政治安全本身还必然是既排除了各种不利的政治因素的危害又排除了各种不利的非政治因素的危害的状态。
第五，国家政治安全既需要免于各种即时即体发生的侵害，也需要免于各种非即时即体发生的威胁。
这就是说，那些现行的且已经直接作用到主体的各种侵害，是对主体安全的破坏，因而是主体安全需要免除的，而那些非现行的、非已经直接作用到主体的各种威胁，也是对主体安全的破坏，因而主体安全既要免除现行即体的侵害，也要免除非现行即体的威胁，而且后一方面正是“安全”这一概念的特殊内容，是“安全”与“和平”的区别之所在。没有即时即体的战争，就是和平。那怕这时还存在着各种非即时即体的威胁，存在着各种潜在的、未来的、对其他主体的战争，这种对特定主体来说没有战争的状态也是和平。但是，这种没有即时即体战争但依然具有战争可能性的状态，却不是安全。简单来说，不存在战争但存在战争危险的状态也是和平，但这不是安全，而是一种不安全。因此，安全既要免除即时即体的直接危害，也要免除非即时即体的各种潜在威胁。政治安全也是这样。
第六，“国家政治安全”这一概念反映的是一种客观状态，而不包括为了保持这种状态而采取的措施、开展的行动、建立的机构，也不包括人们对这种客观状态的感觉、认知、评价等主观意识。
依据政治主体的多样性而把政治安全分为人类政治安全、个人政治安全、国家政治安全、国民政治安全、皇家政治安全、朝廷政治安全、政府政治安全、政党政治安全等等，是一种逻辑上的根据概念外延特征而进行的划分，得到的是“政治安全”这一属概念下的不同种概念。但是，在进一步研究政治安全时，特别是具体研究上述某类或某种主体的政治安全时，则需要进一步根据不同主体的不同构成、不同特点等进行其他方面的划分。在研究国家政治安全时，就可以也需要根据国家政治的构成对国家政治安全进行内容或结构上的划分，以便深化对国家政治安全问题的认识和研究。在这个划分和分析的过程中，可能形成许多政治安全领域的特殊问题和特殊概念，如政治安全组织、政治安全行动、政治安全措施、政治安全手段、政治安全感、政治安全观、政治安全思想、政治安全理论等等。这些不同问题和不同概念，对深化政治安全研究是必不可少的。但是，政治安全的这些不同方面的内容，并不是政治安全本身，不能直接把它们放在政治安全概念之中，而必须明确地以其他相应的概念概括之、认识之。否则，我们得到的只能是一锅粥似的混沌的政治安全画面，而不可能是清晰的政治安全认识，更不可能是具有严密概念体系的政治安全理论和政治安全学。总之，政治安全涉及的各方面内容，并不是政治安全本身的内容，而是政治安全领域的内容，它们虽然都是政治安全理论或政治安全学必须研究的问题，是政治安全理论或政治安全学的内容，但却不是政治安全这一概念的内涵和外延。分清这一点，不仅对科学认识和把握政治安全概念非常重要，而且对认识和把握国家安全以及其他许多相应概念也非常重要，因而具有重要的方法论意义。
第七，国家政治安全并非总是好的。
在国家安全研究甚至更广泛的安全研究中，人们总是自觉不自觉地把“安全”与“好的”划等号，认定“安全就是好的”，从而总是从“好的”方面即肯定性方面来给“安全”及不同主体的安全下定义。然而事实上，“安全并非总是好的”。试想，如果物种总是安全，那么自然界便没有进化，没有新物种形成，这肯定不好。再有，一个反动的或反人类的政权如果长期处于安全之中，那么对身处其中的国民和整个人类来说就是悲剧，因而不是好的。相反，或者通过改良，或者通过改革，或者通过革命，使反动的或反人类的政权变得不安全，及至最后使其消失，对于处于这种政权下的人民以及整个人类，都是幸事而非不幸，因而是“好的”而非“不好”。这样一来，在理论上就有了与“安全并非总是好的”相应的另一个结论：“不安全并非总是坏的。”一个人因病需要动手术，而手术总是面对各种风险，因而存在种各不安全的隐患，但这种不安全对病人来说总体上无疑是好的。事实上，还有更多例证可以支持我们对安全价值的这种认识。在这种情况下，定义“安全”时，就不应硬把“好的”定义在“安全”之中，而应根据“安全”的本来含义，在“价值中性”的情况下，把其看作是免于危险的一种客观状态，或者更具体地把其看作是免于内外各方面威胁和危害的客观状态。上述关于“国家政治安全”的定义，便包含了这种“安全价值中性”的观念。至于这种安全是好的还是坏的，则要根据具体情况进行分析判断。
（二）国家政治安全的构成
对于国家政治安全，从内容上一方面可以根据国家的构成来划分，另一方面则可以根据政治的构成来划分。在此，我们根据政治的构成对国家政治安全进行划分。
根据马克思主义哲学唯物史观，阶级社会从结构上可分为经济基础和上层建筑两个部分，其中的上层建筑是指建立在一定经济基础之上的社会意识形态以及相应的政治法律制度、组织和设施的总和。据此，上层建筑一般被分为政治上层建筑和思想上层建筑两个部分，而思想上层建筑中的意识形态，既包括政治性内容，也存在着非政治性内容，其中的政治性内容主要是指政治思想、法律思想等。据此，国家政治安全可以分为国家政治制度安全和国家政治思想安全两大部分。但是，政治不仅包括思想和制度，而且还包括了活动，甚至可以说政治活动才是政治的本质所在，政治制度和政治思想都是为政治活动（政治实践）服务的。如此看来，国家政治安全在内容上也就包括了三个部分，即国家政治思想安全、国家政治制度安全、国家政治活动安全。
在国家安全研究领域，国家政治思想安全通常被放在“国家意识形态安全”这样一个更大的范围内来讨论，人们经常用的一个术语是“国家意识形态安全”而不是“国家政治思想安全”。但是众所周知，“意识形态”本身既包括“政治性意识形态”，也包括“文化性意识形态”，其中的“文化意识形态安全”并不属于“政治安全”，而应被恰当地归到“文化安全”之中。因此，在讨论国家政治安全时，不宜笼统来讲“国家意识形态安全”，最好能够使用更为严格的“国家政治思想安全”一词。当然，在不太严格的意义上，或者是由于文字简洁和论述方面的需要，人们也可以使用“国家意识形态安全”或“意识形态安全”一词来讨论“国家政治思想安全”这个问题。这样做时，理论的科学性就会降低。由于不同时代的政治思想是不断发展进步的，因而政治思想安全并意味着政治思想的绝对稳定与不变，而是指先进文明的政治思想不被改变为落后野蛮的政治思想，因而是先进政治思想的安全，甚至包括先进文明的政治思想不断取代落后野蛮的政治思想，而绝不是相反。
国家政治制度是政权归属及其组织与活动的原则、方式、机构等等总和，既包括各类准则和规范，也包括各种机构和组织，总体上说是国体与政体的统一。其中的国体即国家的性质，具体来说就是社会各阶级在国家中的地位，其本质则是国家权力归谁所有的问题，即国家权力的归属问题。与此不同，政体是国家政权的组织形式，即统治阶级采取何种形式来组织自己的政权机关。但必须注意的是，无论是国体还是政体，都存在着思想观念、宪法原则、法律规范等与政治现实的差别，即在国家政治思想中倡导的、宪法文本中载明的、法律规范中确定的国体政体，与国家现实政治生活中实际存在和发挥作用的国体政体，并非在任何时候任何情况下都完全一致。相反，国家现实政治生活中的国体政体总是与思想观念及宪法法律中的国体政体存在着不同程度的差距。例如，近代以来确立的“人民主权”“主权在民”“全民国家”等政治思想及相应的宪法法律，在实际政治生活并没有完全落实，也还没有找到完全落实的更好的办法，因而两者之间还存在着差距。但是重要的并不是这种差别的存在，而是是否承认“人民主权”“主权在民”“全民国家”等政治主张的合理性，以及相应的宪法制度的必要性，并在这一思想与宪法的前提下积极探索落实“人民主权”“主权在民”“全民国家”的有效办法、途径和程序。
毫无疑问，社会主义国家也是阶级存在的国家，但我们并不能由此就强调要无产阶级专政，就要进行阶级压迫和阶级统治，而是要在承认阶级存在和阶级矛盾的前提下，树立“人民主权”和“全民国家”的政治意识，并把其溶入国家宪法和法律之中，把其更好地落实到政治现实中，在政治治理中尽量缩小阶级差别，化解阶级矛盾，达到社会和谐。社会主义不应抛弃资本主义创造的人类文明成就，包括政治文明成就，而是要吸收这一文明成就，把其提高到更高的阶段和更高的水平上。我们谴责“人民主权”“全民国家”的虚伪性，并不是要建立一个远离“人民主权”和“全民国家”的“阶级国家”，进行新的阶级统治和阶级压迫，而是要把所谓“虚伪的”“人民主权”“全民国家”变成真正的“人民主权”和“全民国家”。这一包括了国家政治权力在内的“权属问题”是国家的本质问题，相应的“国家权属安全”也就是国家政治安全的核心问题。在“人民主权”得以确立的现代文明国家中，国家政治安全最核心的内容就是国民政治权利的安全。《中华人民共和国宪法》不仅在总纲第一条明文规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”，而且还在总纲第二条强调：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”[3]这就是中华人民共和国的国体，是中华人民共和国国家政治安全最根本和最核心的内容。在这一包括“人民主权”政治思想在内的社会主义国体中，政治安全的最核心的内容就是中华人民共和国全体国民政治权利及至权力的安全。虽然在现实生活中，宪法规定的这一国体并没有完全落实，但一切离开这一国体的做法（包括宪法之下的其他法律规定）都是违宪的，都是对中华人民共和国国家安全特别是国家政治安全最严重的威胁和破坏。保障中华人民共和国政治安全最根本的任务，就是要落实宪法，依宪治国，保障全体人民当家作主的政治权利和政治权力的不被侵蚀和破坏。
因此，在当代社会主义国家中探讨政治安全问题，不仅要明确国家安全的根本问题是政治安全问题，政治安全的根本问题是政权安全问题，政权安全的根本问题是“权属安全”问题，而且还需要进一步“确权”，也就是具体明确“权属”问题，这就是要确保宪法总纲所载“一切权力属于人民”中所含“人民主权”的安全，特别是宪法总纲头条“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”中所含“工农主权”的安全。就像为了通过经济发展提高人民物质生活水平，社会主义国家可以选择在资本主义国家成熟起来的具有手段性的“市场经济”及其各种具体做法一样，为了通过政治文明落实和实现人民主权特别是工农主权，社会主义国家也可以选择在资本主义国家成熟起来的具有手段性的“民主政治”及其某些有效做法。社会主义民主政治并不完全排斥资本主义的民主政治，而是要把存在各种弊端的低级形态的资本主义民主政治提升为更少弊端的高级形态的社会主义民主政治。这当然会是一个艰难的变革过程，因而也就出现了一个政治变革安全的问题。政治变革安全，是一种特殊而重要的政治活动安全。
国家政治活动安全在当前的政治安全研究中还是一个被人们忽略的问题，而它却是讨论政治安全时不应被忽略的重要内容。国家政治活动安全既包括一般的政治活动的安全，也包括特别情况下的政治改良、政治改革和政治革命的安全。因此，国家政治安全并不是排除了政治改良、政治改革、政治革命的现存政治制度和政治思想的绝对稳定和不变，而是包括了政治改良、政治改革、政治革命等在内的国家政治存在、政治运行和政治发展的安全。因此，包括政治改良安全