一 理论阐述与框架分析

    在分析国家安全政策的演变脉络前，有必要对国家安全治理的概念及一般影响因素进行基本阐释。

    （一）国家安全治理：概念及一般性解释

    1.国家安全治理：概念阐释。作为一个复合概念，国家安全治理在治理和国家安全两个领域均得到相应的阐释。经典的治理理论强调政权稳定、公共服务、权力运行效果、公民权利、社会公平等维度，通过治理过程和治理效果两个层次得以呈现。该理论一个显著的特征是强调治理主体的去中心化多元网络结构。与治理相比，作为一个学术概念，“国家安全”最早由美国学者李普曼提出，他认为国家在无需牺牲合法利益以避免战争或即便遭受挑战的情况下也有足够能力维护自身利益时，即为安全。因此，有研究从状态和能力两个维度来理解国家安全，认为国家安全是指一个国家免受各种干扰、侵蚀、威胁和颠覆的状态和能力。不过，该维度忽视了行为体的观念或意愿。由于观念是个体心智活动的产物，可能驱动或阻止个体的行为。因此，观念对国家安全治理政策的影响不应忽视。为此，有学者从价值理念层面为国家安全研究应关注的领域与议题进行了论述，认为国家安全应是一国所有方面、所有领域和所有层面的安全及其总和。

    韦伯（Webber）最早将治理引入安全研究议题，认为安全治理强调多个独立权威机构的参与，通过公共或私立组织的干预，正式和非正式的制度安排，有目的地导向特定的政策结果。由此可见，多元治理主体的协作模式在安全领域得以延伸。从国家治理能力的范式层面看，作为国家治理能力的“神经末梢”，政策执行力彰显了一国内部各行为体彼此协作以完成既定目标的能力。基于上文所述，笔者认为国家安全治理是指国家安全相关主体在制定和执行国家安全政策过程中的协同和合作活动，从而保障国家安全的状态。

    2.影响国家安全治理政策演变的一般性因素。随着国家治理实践和理论研究的发展，国家安全治理在学界也逐渐受到关注。尽管国家安全政策的研究谱系庞杂，但其中主要脉络仍清晰可见。

    第一，不少研究重视国家安全治理政策的议题选择和治理主体范畴。国外有学者认为，安全是基于对威胁的认知而产生的一种选择性建构，核心目标在于建立规范性身份认同；行为主体对威胁的感知在很大程度上会塑造相关议程；在涉及治理主体层面，安全治理主体应具备基本预防冲突、强制执行和维持和平三项职能。国内有学者主张，国家安全治理是安全主体为维护安全状态和提升安全能力对涉及国家安全事务进行治理的过程，并根据对相关法律政策的解读，将社会组织、公民个人也纳入安全治理的主体体系中来。

    第二，部分研究关注国家安全治理政策的领域分布、问题挑战及应对途径。一是，关于安全治理领域的研究主要聚焦地区安全、边境安全、应急管理、公共舆论、网络空间等不同领域的探讨。二是，有研究发现目前国家安全治理政策研究存在跨学科研究薄弱、系统理论体系尚未形成，以及存在信息堵塞、科层压力等方面的挑战。还有不少研究指出，信息技术革新可能产生“技术安全悖论”，使国家安全治理同时面临机遇与挑战。因此，有学者呼吁通过设置专门的国家安全委员会统筹、协调国家安全事宜，以满足自身实际安全需求。

    总体而言，学界从政策制定主体、议题选择、特定安全领域等角度对国家安全治理政策进行了初步探索，为理解国家安全治理提供了较为丰富的学理阐释，但其中的局限也较为明显：一是既有研究多停留在理论阐释层面。多数研究范式表现为“理念阐释—问题挑战—应对措施”这样的研究思路，主要是对国家安全治理的概念作规范性阐释，但相关概念仍未达成一致。二是研究方法具有局限性，多数研究停留在理论阐释层面，缺少定量的数据作为支撑，对国家安全治理政策现状缺乏系统的经验描述及解释，难以揭示国家安全治理的内在逻辑。对此，有学者指出，国家安全治理研究的挑战之一在于主要结论前提缺乏充分的实证检验。

    （二）基于社会演化论的分析框架

    针对上述局限，本文借鉴社会演化论的核心机制“变异—选择—遗传”来梳理国家安全治理政策的变迁历程。根据社会演化论的观点，制度变迁是一个连续渐进的过程，是在与环境的相互作用中产生、延续和变迁的。变异通常是社会现象演化的起点，是行为主体为了适应环境而作出的回应。当个体面临更高的复杂性或不确定性时，倾向于采取行动以更好地适应环境。环境的变化会产生大量新的议题，而行为主体的观念以及议题之间的竞争会导致不适合的议题被淘汰，而与环境匹配的议题得以被保留下来。这一“适者生存”的筛选过程就是选择机制。经过筛选后的议题得以保存、延续和传承的过程也即遗传。然而，面对环境变异，逐渐不再适应的个体，仍会再次经历选择，如此循环，推动制度的变迁。笔者将社会演化论用于国家安全政策研究相结合，构建国家安全政策演变的社会演化论分析框架（见图1），以呈现国家安全政策发展演变的“变异—选择—遗传”机制。                           

图1：国家安全政策演变的社会演化论分析框架

（图1注：虚线箭头表示从模型的一般化到涉及国家安全领域的政策演变逻辑；实线箭头表示影响机制每一环节的核心因素）

    1.系统的开放性会加速内外部安全态势的变动，进而影响行为主体的安全感知，加速国家安全治理理念和政策的变化。政策从选择到制定是在环境变异过程中完成的，在相对封闭或发展节奏较慢的外部环境下，行为主体缺乏足够的动力来推动政策变迁，当环境的开放程度提高，不确定性和风险压力逐渐增强时，相关行为主体改变政策以适应环境的动机也会随之增强。

    2.行为主体的观念、意愿会影响具体的政策议程选择。政策制定主体所秉持的安全观念会影响其对安全态势的判断，进而影响相应政策议题的选择。在实际过程中，当行为主体预见到未来可能面临的威胁和挑战时,也可能会发挥主观能动性，创新出一些新观念以应对未来的选择。选择最终的目的是行为主体在其观念的指导下，筛选出与已经变化或即将变化的环境相匹配的国家安全政策。

    3.制度的传承意味着制度供给和需求之间存在较高的匹配。制度匹配理论表明，政策议程设置及政策的演变过程是一个政策供给与需求匹配的适应性过程。外在环境的变异会激发个体相应的需求，同时行为主体的反应也会作用于环境本身。制度是一套被嵌入政治经济结构中的系列安排。当政策与需求的匹配程度较高，或制度能够较好地嵌入社会经济结构中，往往能保持政策的稳定或连续，促进政策的再生产；当匹配程度较低时，政策可能会断裂或面临转型。

二 研究方法与数据来源

    （一）研究方法

    本文运用文本量化分析方法，对我国改革开放以来涉及维护国家安全各领域的政策文本进行量化分析，以揭示国家安全治理政策的变迁逻辑。其方法论意义在于：一方面，与学理阐释的研究思路不同，基于文本量化的研究注重理论和经验材料之间的相互印证；另一方面，与单案例过程追踪或少数案例的比较分析相比，基于文本计量分析所得出的结论在理论推广方面更具有优势。此外，不同于传统的碎片式举证的分析路径，政策文本计量分析方法可以为社会演化理论提供更为全面系统的数据支撑，更好地揭示我国国家安全治理实践过程中，中央政府各部门经历了怎样的角色变化及其背后的动力机制。

    （二）研究对象与数据来源

    本文基于公共政策的研究视角，侧重从行为主体对国家安全政策的执行能力这一维度来理解国家安全治理政策的演变脉络，重点关注中央政府及其各部委的政策发布情况，选取了1978-2020年期间的国家安全相关政策文本作为分析对象。数据主要来源于北大法宝、中央人民政府网站等公开数据渠道，并以各部委门户网站作为数据获取的补充渠道。搜索时以“安全”或“国家安全”为关键词，通过标题搜索的检索方式，收集了1978至2020年期间中央政府及其各部门颁布的国家安全政策文本近70000余份。考虑到政策文本实际内容与国家安全治理的关联性等问题，本文对上述政策文件按照以下标准进行初步筛选：其一，政策类型上主要指法律法规、决定、规划、意见、办法、细则、条例等正式决策类政策文件，不包括领导人讲话、函、批复、请示等非决策类政策文件；其二，政策执行层面主要包括国务院（含各部门）出台并执行的相关政策文件，不包括地方政府颁布的政策法规文件；其三，政策内容上仅限于与国家安全相关的政策文本，不包括以表彰、任免、目录、技术规范、社会科学等为主的政策文件。经初步筛选，得到有效政策文本2万份。

三 国家安全治理政策的社会演化逻辑

    根据关键时间节点和政策发文量，本文将改革开放以来中央政府维护国家安全政策执行体系的演变过程分为生成阶段（1978-2000）、发展阶段（2001-2013）、提升阶段（2014-2020）。同时，为了更清晰地呈现国家安全治理实践过程中不同政策制定部门间的互动逻辑，本文以中央政府及其各部委的政策发布为观测指标，以社会网络分析为数据分析方法，利用Ucinet 6.212 软件探究政策文本发布主体间的网络关系。其中，考虑到发文部门数量众多，为表述方便，凸显关键发文部门（列出发文频率排名前20的部门）以及机构间的发文关系。

    （一）国家安全治理演变概况

    1.本文通过高频词来凸显改革开放以来国家安全治理主体对特定领域、议题的关注情况。通过对2万余份政策文本进行词云统计分析，删除了诸如“监督管理” “条例” “规范”等与国家安全内容无关的词后，最终呈现1978-2020年这40多年里国家安全政策的前十名高频词（如图2所示）。其中，涉及维护经济社会秩序的具体监管治理手段（如质量监督、检验检疫）词频排名最靠前。这类监管手段的频繁运用，显示出国家对涉及民生领域的安全议题（如食药安全）的高度重视。