​国家安全战略及其完善

刘跃进

（国际关系学院 公共管理系，北京 100091）

[摘要] 国家安全战略是关于国家安全全局性长远目标及实现这些目标的根本途径和手段的全局性、持久性方案。先泰时期，中国虽然没有“国家安全”一词，但事实上已形成丰富的“国家安全思想”和“国家安全战略思想”，一些重要的诸侯国还对本国安全作出了战略性谋划，形成了不同的“国家安全战略”，甚至出现了一些“成文的国家安全战略”即“国家安全战略文本”。从不成文的“国家安全战略谋划”，到成文的“国家安全战略文本”，是国家安全战略完善的重要一步。但是，如果没有“国家安全战略”之名，那么“国家安全战略”概念就还不够明确，国家安全战略谋划和国家安全战略文本就需要进一步完善。美国1947年颁布人类历史上第一部《国家安全法》后，“国家安全”概念逐渐明晰起来，人们有可能在明确的“国家安全”概念下进行国家安全战略谋划。“冷战”初期，一些世界级大国开始确立各不相同的国家安全战略，出台了虽有“国家安全”之名，但依然没有“国家安全战略”之名的“国家安全战略文本”。美国国家安全委员会1950年推出的《美国国家安全的目标和计划》，就是一部成文的“国家安全战略文本”，而且标题中也有了“国家安全”之名，但依然没有“国家安全战略”之名。“冷战”后期的1986年，美国立法规定，总统须向国会递交国家安全战略报告。1987年，里根总统向国会递交了第一份《美国国家安全战略报告》。由此，具有“国家安全战略”之名的“国家安全战略文本”在人类历史上首次出现，国家安全战略得到了进一步的完善。俄罗斯1996年的《国家安全咨文》、1997年和2000年的《俄罗斯联邦国家安全构想》，都是没有“国家安全战略”之名的“国家安全战略文本”。直到2009年，俄罗斯才把“国家安全构想”改称为“国家安全战略”，出台了《2020年前俄罗斯联邦国家安全战略》，迈出了本国完善国家安全战略的重要一步。2004年，中国官方首次提出“完善国家安全战略”的任务。2013年，习近平提出“制定和实施国家安全战略”的要求。2015年，中共中央政治局会议审议通过《国家安全战略纲要》。《国家安全战略纲要》的推出，使中国国家安全战略由无名义、不系统、不成文的国家安全战略谋划，升级为名副其实、系统成文的“国家安全战略文本”，从而迈出了“完善国家安全战略”的重要一步。

一、国家安全战略的定义与内容

在多年前发表的《为国家安全立名——国家安全研究中概念问题的逻辑批判》一文中，我们曾把“国家安全战略”概念作为批判分析的案例，指出许多关于“国家安全战略”的定义存在着逻辑问题。例如，把“国家安全战略”定义为“综合运用和发展一个国家的各方面力量，为实现国家安全目标而进行的全局性筹划和指导。”[①]用“综合运用和发展一个国家的各方面力量”限定“国家安全战略”，就把那些没有考虑“综合运用和发展一个国家的各方面力量”的国家安全战略排除在“国家安全战略”概念的外延之外了。然而历史上和现实中，都存在着各种没有考虑“综合运用和发展一个国家的各方面力量”来维护国家安全的国家安全战略。更重要的是，从逻辑可能性上看，不考虑“综合运用和发展一个国家的各方面力量”的国家安全战略是可能存在的。例如，在传统国家安全观指导下制定的国家安全战略，特别是古代的国家安全战略，许多都没有考虑到“综合运用各方面力量”，而把军事力量作为考虑的主要问题。只有在当代各种非传统国家安全观的指导下，国家安全战略才可能考虑“综合运用各种力量”。因此，那些考虑到“综合运用和发展一个国家的各方面力量”的国家安全战略，只是国家安全战略的当代形态，而且是一种比较理想的形态，它不能代表国家安全战略的所有形态。事实上，除考虑“综合运用和发展一个国家的各方面力量”的国家安全战略之外，还有许多没有考虑“综合运用和发展一个国家的各方面力量”的国家安全战略。因此，用“综合运用和发展一个国家的各方面力量”来限定国家安全战略，就犯了“定义过窄”的逻辑错误。[②]

这样一些给“国家安全战略”加上一些多余限定词的定义还有很多。例如，把“国家安全战略”定义为“一个国家在特定历史条件下综合运用政治、经济、军事、文化等各种资源，应对核心挑战与威胁，维护国家安全利益与价值观的总体构想。”[③]还有，把“国家安全战略”定义为“在平时或战时，组织和运用国家武装力量的同时，组织和运用国家的政治、外交、经济等综合力量以实现国家目标的艺术和科学。”[④]这里的“科学和艺术”，并不是“战略”概念的恰当上位概念，而且“平时或战时”也纯属无用的“赘语”，因为除“平时”和“战时”外再无其他“时”了，因而这种说法事实上没有对“国家安全战略”做出任何限定。

上述文章发表至今已经快10年了，对“国家安全战略”的定义依然在犯如上一些错误。为此，我们有必要就“国家安全战略”概念的定义进行一些深入分析，并且尽可能指出国家安全战略的一些不同形态，从而在区别国家安全战略本身与其具体形态的过程上，进一步准确理解“国家安全战略”这一概念。

那么，如何定义“国家安全战略”这一概念呢?

我们的定义是：国家安全战略是关于国家安全目标及实现这些目标的途径和手段的全局性、持久性方案。构成国家安全战略的基本内容有两个，一是国家安全战略目标，二是实现国家安全战略目标的途径和手段。

对于这个定义，需要做如下几点解释。

第一，国家安全战略有两大基本内容，即国家安全的战略目标和实现国家安全战略目标的途径和手段。国家安全的战略目标，是具有核心性、根本性、全局性、持久性的国家安全目标。实现国家安全的战略目标，可以选择各种途径和手段，但国家安全战略确定的途径和手段，不是战术性途径和手段，而是着眼于全局、持久的战略性途径和手段。

第二，国家安全战略形式是主观的，内容具有主观性。国家安全战略与国家安全不同。国家安全是一个国家不受内外各种因素的威胁和侵害的客观状态，而国家安全战略不是客观存在，而是主观方案，是人们主观思想活动的结果，因而在形式上是主观的，内容也不可能完全摆脱主观性。

第三，国家安全战略内容是主客观统一体。在设计国家安全战略时，人们不会不考虑客观的国家安全现实。这就使国家安全战略的内容既具有主观性，也具有客观性。因此，国家安全战略是主客观统一体。

第四，国家安全战略有好坏之别。现实中的国家安全战略有的比较符合客观实际，有的则比较不符合客观实际。符合客观实际的国家安全战略，对国家安全实践具有积极的指导作用，是好的国家安全战略。不符合客观实际的国家安全战略，对国家安全起不到积极的指导作用，甚至会起到消极破坏作用，因而是坏的国家安全战略。

第五，国家安全战略有成文的，也有不成文的。早期国家一般没有着眼整体和长远的国家安全战略，既没有成文的国家安全战略文本，也缺少不成文的国家安全战略方案，至多有一些不成体系的国家安全战略思想。后来，人类历史上开始出现一些关于特定国家的战略性安全谋划，从而成为不同形式、不同内容的国家安全战略，有时还是较系统的国家安全战略文本。例如，商鞅针对秦国提出并被秦孝公采纳的废井田、重农桑、奖军功、统一度量衡和建立县制等方案，不仅成为秦国的国家安全战略，而且最终还形成了成文的国家安全战略文本——《商君书》。当代主要大国，如美国、俄国、日本、英国、法国、中国等等，都出台了系统国家安全战略文本，即成文的国家安全战略。

第六，国家安全战略既可出自官方，也可出自民间。国家安全战略并不一定由国家、政府、官员制定，也可能由民间思想家、战略家及各种民间组织提出。古代的国家安全战略，特别是某些不成文不系统的国家安全战略，常常出自一些文人士子的头脑。现在的各种民间智库，也可能为特定国家设计国家安全战略。

第七，国家安全战略既可出自本国，也可出自他国。一般来说，国家安全战略由本国政府确立实施，但有时也会出自其他国家的国民之手。春秋战国时期，各诸侯国的思想家周游列国，兜售治国理政的思想理论，有时还为其他国家和国君出谋划策，其中就包括国家安全战略谋划。春秋时，孔子周游列国，讲治国理政思想，其中有许多是国家安全战略思想。战国时，卫国人商鞅的变法图强主张和设计，被秦孝公接受，成为泰国的国家安全战略。

第八，国家安全战略是国家大战略重要组成部分之一。从古到今，任何一个国家都有两大战略任务，一是安全，二是发展。因此，在高层次的国家大战略中，都必然包括国家安全战略与国家发展战略两大部分。国家安全战略是国家大战略的重要组成部分。

二、国家安全战略的不同形式及美俄两国国家安全战略文本

按照历史进程，国家安全是与国家同时出现的，但国家安全思想、国家安全战略思想、国家安全战略、国家安全战略文本、特别是有“国家安全战略”之名的国家安全战略文本，则是后来陆续出现的，这就形成了国家安全战略的不同历史形态。

从概念的准确性上看，任何关于国家安全的思考和认识，都是国家安全思想，都可以概括在“国家安全思想”这个概念中。但是，并非任何国家安全思想都是国家安全战略思想，更不能把国家安全思想和国家安全战略思想等同于国家安全战略。只有那些涉及全局性、持久性的国家安全思想，才可以称作国家安全战略思想。中国古代许多关于治国安邦的思想，就是国家安全思想，其中有些涉及全局性、持久性国家安全问题的思想，则是国家安全战略思想。“居安思危”、“未雨绸缪”、“载舟覆舟”、“上兵伐谋”等观点，都是中国古代国家安全战略思想的典型代表。虽然先泰汉语中没有“国家安全”和“战略”这样的语词，更没有“国家安全战略”一词，但用后来出现的“国家安全战略”一词来衡量，上述观点虽然还不是具体为某个国家服务的“国家安全战略”，但的确是具有普遍性的“国家安全战略思想”。

与“国家安全战略思想”具有超越具体国家的普遍性不同，“国家安全战略”则是针对具体国家及其安全的，是为具体国家及其安全服务的。按照这个标准，中国先秦时期不仅出现了大量超越具体国家的普遍性“国家安全战略思想”，而且还出现了某些针对具体国家的特殊性“国家安全战略”。如前所述，孔子周游列国，讲治国理政思想，其中有许多是国家安全战略思想。战国时，卫国人商鞅变法图强的主张和设计，被秦孝公接受，成为泰国的国家安全战略。

先秦时期诸子百家提出的治国安邦思想理论，既包含具有普遍性的“国家安全战略思想”，也包含针对特定诸侯国提出的“国家安全战略”，更重要的是还有一些思想家不仅到处口头上宣讲自己的“国家安全战略思想”和针对特定对象的“国家安全战略”谋划，而且不像孔子那样“述而不作”，而“述而又作”，把自己的国家安全战略思想和为特定对象服务的国家安全战略谋划变成书面文字，这就出现了成文的“国家安全战略思想”和成文的“国家安全战略”，前者是普遍性的“国家安全战略论著”，后者是特殊性的“国家安全战略文本”。《商君书》可以说就是“成文的国家安全战略”，是秦国官方确立的“国家安全战略文本”。但必须明确的是，这些“国家安全战略思想”、“国家安全战略”、“国家安全战略文本”等等，在当时都既没有“国家安全”之名，也没有“战略”之名，更没有“国家安全战略”之名。一切都是我们在研究问题时追溯概括的。对此，我们可以称作“没有‘国家安全’之名的国家安全”、“没有‘国家安全战略’之名的国家安全战略思想”、“没有‘国家安全战略’之名的国家安全战略”、“没有‘国家安全战略’之名的国家安全战略文本”。

“国家安全”一词虽然不像英国学者曼戈尔德考证的那样，最早出现在美国专栏作家李普曼1943年所著《美国外交政策》一书中，而是在1900年英国国会文件中、1930年代苏联国家安全机构设置中、1930年代中国出版的《世界知识》杂志中都曾出现过，但更早的文献资料中确实没有发现“国家安全”一词。对我们所研究的“国家安全战略”来说，上述文献中都没有发现相应的提法。“冷战”时期，世界各国特别是世界级大国，开始形成各不相同的国家安全战略谋划，出台成文的国家安全战略文本，但在1986年之前始终没有用“国家安全战略”命名。

例如，美国国家安全委员会1950年出台的第68号文件《美国国家安全的目标和计划》，名称上就没有“战略”二字，没有“国家安全战略”这个词组，但实际上是一个成文的国家安全战略文本。这一国家安全战略文本，对苏联的根本意图、目标与能力进行了重点分析，认定“苏联谋求统治全世界”，而且为了把自己的强权政治强加于其他国家，将会采用颠覆或武力破坏的手段，在拥有足够力量的情况下还可能对美国发动攻击，因而美国必须强化对苏联的战略遏制。这个“遏制战略”1947年由美国总统杜鲁门提出，在“国家安全委员会68号文件”中进一步强化，成为冷战期间美国国家安全战略的核心内容。

“冷战”后期的1986年，美国国会通过了一份重要法案——《戈德华特—尼科尔斯国防部改组法》，其中104节a条1款规定：“总统应每年向国会递交一份综合性的美国国家安全战略报告”。根据这一法案，美国总统里根1987年向国会递交了《国家安全战略报告》。这份标题直接点明“国家安全战略”的成文报告，是美国历史上也是整个人类历史上第一份名副其实的国家安全战略文本，其内容延续了50年代形成的“遏制战略”，强调以坚决的态度和灵活多变的手段来对付苏联的扩张。

此后，美国总统虽然没有每年都向国会递交国家安全战略报告，但基本上隔一两年就会出台一份国家安全战略报告。由于国际国内形势的变化，不同年份的国家安全战略报告有时在内容上差别不大，有时则有重大的甚至原则性的差别。例如，在东欧巨变之后、苏联解体之后、9•11事件之后、反恐战争基本结束之后等等关节点上，美国国家安全战略报告的内容都有重要变化。

1989年东欧巨变之后，1991年8月出台的《美国国家安全战略报告》，对东欧巨变及其影响作了重点阐述，认为“苏联在东欧统治的崩溃意味着冷战已经过去，它的核心问题已经解决”；“苏联由于要全力对付内部危机，它已经把注意力更多地转向内部。”因此，苏联对美国威胁将大大降低。

1991年12月苏联解体之后，1994年《美国国家安全战略报告》一开头就宣告“冷战已经结束”，然后对新时期美国国家安全任务和目标的改变作了概括分析，指出：“苏联帝国的解体从根本上改变了美国和我们的盟国面临的安全环境。过去半个世纪的首要安全任务是在防止核战争的同时遏制共产主义的扩张，这个任务现已成为过去。我们不再在东西方分界线与苏联大规模的军事力量相对峙，苏联的导弹不再对准美国，随时准备发射。然而，随着新世纪的临近，仍然有一系列复杂的新老安全挑战，美国必须对付这些挑战。”虽然意识到必将出现一些新的安全挑战，但在冷战结束后的近10年时间里，美国对这种挑战并没有一个明晰的认识和判断，不知道新的敌人或对手是谁，他们在哪里，因而陷入了人们所说的“敌人缺乏期”。

2001年9•11事件的爆发，使美国迅速走出“敌人缺乏期”，把恐怖主义定位为美国的重大威胁。2002年9月20日，美国总统布什向国会递交了其上任以来的第一份《美国国家安全战略报告》，明确把恐怖主义、大规模杀伤性武器和地区性冲突列为美国国家安全三大威胁。针对主要威胁的变化，这份报告提出了三大战略性任务：第一，以各种手段防范和制止恐怖主义的威胁；第二，巩固军事同盟并与大国维持良好的关系；第三，在全球范围内推广美国价值观、促进美国经济发展。在安全途径和手段的选择上，这份报告详细阐述了布什总统9•11事件后不久就提出的“先发制人”的观点，将其上升为美国国家安全战略的重要内容。此外，这份国家安全战略报告，还改变美国以往“重国外轻国内”的方针，重点强调保证美国本土的安全。根据国家安全战略的这种调整，布什总统于2002年11月25日签署《2002年国土安全法》，宣布成立美国国土安全部。

冷战时期，苏联作为世界上唯一能够与美国抗衡的另一个超级大国，自然有自己的国家安全战略，但却一直没有完整成文的国家安全战略文本。1996年，俄罗斯总统叶利钦向联邦委员会提交了《国家安全咨文》；1997年底，他签署了俄罗斯独立以来第一份《俄罗斯联邦国家安全构想》。三年后的2000年，由普京签署的第二份《俄罗斯联邦国家安全构想》出台。这些文件虽然在名称上没有“战略”一词，事实上却是国家安全战略文本。2009年5月，梅德韦杰夫总统签署命令公布的《2020年前俄罗斯联邦国家安全战略》, 形式上使用了“国家安全战略”这一标准术语，内容是对2000年版《俄联邦国家安全构想》的继承和发展。2015年12月31日，普京总统批准新的《俄罗斯联邦国家安全战略》，取代此前的《2020年前俄罗斯联邦国家安全战略》。这一普京版《国家安全战略》文本，在内容上有不少更新，但体系结构却基本沿袭梅德韦杰夫版《国家安全战略》，而且也在文本标题上使用了“国家安全战略”这一标准用语。从不成文的国家安全战略到成文的国家安全战略文本，从没有“国家安全战略”之名的国家安全战略文本到明确“国家安全战略”之名的国家安全战略文本，俄罗斯的国家安全战略也经历了一个从形式到内容不断完善的过程。

在美国和俄罗斯之外，日、韩、法、英、德等大国近年来也都有自己的国家安全战略文本出台。例如，日本在2013年11月27日成立“国家安全保障会议”后，12月17日就通过日本历史上第一份《国家安全保障战略》，对日本未来10年的外交和国家安全保障的基本方针做出战略性规划。这里的“安全保障”，无论是作为国家安全法律的统称，还是作为国家安全机构的名称，以及作为国家安全战略文本的名称，对应的都是英文security一词。日本、韩国等使用汉字的国家，不仅根据security的具体语境，常把其译为“安全保障”，而且还把自己国家的相应机构、法律、战略等名称表述为相对具体的“安全保障”或“安保”，而不是抽象的“安全”。这样的译法和用法，更能体现国家安全法律、国家安全机构、国家安全战略的实践性、实战性，因而也是更恰当的翻译与更恰当的用词。

三、中国的《国家安全战略纲要》与“国家安全方略”

新中国建立后的相当长一段时间里，既没有使用“国家安全战略”一词，更没有成体系的国家安全战略文本，但在中共中央文件中、毛泽东等党政军领导的批示指示中，存在着重要的国家安全战略思想和国家安全战略谋划。

但是，由于制定实施国家安全战略文本已成为世界各国特别是各大国在当今时代保障国家安全的重要措施，中国学界在世纪之交时提出了制定中国国家安全战略的建议。^[5]此后，官方也开始探索如何完善国家安全战略的问题。

2004年9月中共十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》，在首次提出“抓紧构建维护国家安全的科学、协调、高效的工作机制”的同时，还首次提出了“完善国家安全战略”的任务。后来，任何一份官方文件，如果对国家安全问题有集中论述，都会在提出“健全”或“完善”国家安全“体制”或“机制”的同时，也强调要“完善国家安全战略”。2013年初，有关部门征求关于制定国家安全战略的意见和建议时，本人提出，中央2004年提出“完善国家安全战略”迄今已近10年，一直都没有“完善”出个结果，所以再出文件时不要重复“完善国家安全战略”的提法了，而应提“尽快完善国家安全战略”。但是，2013年11月中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，以及全会发布的《公报》，提法还是“完善国家安全战略”。然而紧接着让人振奋的是，习近平在这次会议上对决定“设立国家安全委员会”一事作说明时，没有重复“完善国家安全战略”的提法，而是把“制定和实施国家安全战略”作为国家安全委员会的首要职责提了出来，这就向世人宣告：中国的国家安全战略文本出台为时不远。^[⑥]

随着中央国家安全委员会于2014年1月成立， “总体国家安全观”在2014年4月15日中央国家安全委员会第一会议上提出，中国第一个完整的国家安全战略文本《国家安全战略纲要》在2015年1月23日中共中央政治局会议审议通过。这一《纲要》虽然没有公开发布，但作为中国的第一个国家安全战略文本，在中国国家安全理论与实践方面还是具有非常重要的开拓意义，也是中国官方国家安全理论与实践的一个重要创新。《国家安全战略纲要》的推出，使中国国家安全战略由无名义、不系统、不成文的国家安全战略谋划，升级为名副其实、系统成文的“国家安全战略文本”，从而迈出了“完善国家安全战略”的重要一步。

审议通过《国家安全战略纲要》时，中央政治局会议认为：“在新形势下维护国家安全，必须坚持以总体国家安全观为指导，坚决维护国家核心和重大利益，以人民安全为宗旨，在发展和改革开放中促安全，走中国特色国家安全道路。”这说明，《国家安全战略纲要》是在总体国家安全观指导下制定和实施的国家安全战略，是一部“以人民安全为宗旨”统领传统与非传统各方面安全问题的总体国家安全战略文本。

由此，总体国家安全观确立的“以人民安全为宗旨”的核心价值观，被落实到国家安全战略文本中，成为中国国家安全战略的根本目标。把中国人民的利益和安全作为国家安全战略根本目标，既是贯彻落实总体国家安全观的必然要求，也是《中华人民共和国宪法》“一切权力属于人民”和《中国共产党党章》“全心全意为人民服务”精神实质的体现。在社会主义的中华人民共和国，人民的利益和安全，也只有人民的利益和安全，才是最核心最重大的国家利益和国家安全，才是国家安全战略恒久不变的根本目标。

在明确国家安全战略根本目标的同时，《国家安全战略纲要》也必然要在总体国家安全观指导下确立国家安全战略的总体目标。中共中央政治局会议审议通过《国家安全战略纲要》时要求：“坚持正确义利观，实现全面、共同、合作、可持续安全”。这里的“坚持正确义利观”与“合作安全”，可以看作是实现安全的措施和手段，而“全面安全”、“共同安全”和“可持续安全”，则是中国国家安全的总体目标。从空间布局看，中国国家安全战略总体目标是兼顾内部与外部、本国与他国、人与物、传统与非传统以及经济社会发展的“全面安全”“共同安全”。从时间布局看，中国国家安全战略