——载《中国非传统安全研究报告(2013—2014)》
刘跃进
（国际关系学院公共管理系）
[内容提要] 20世纪90年代之前，西方学界和政界都已开始关注和重视各种非传统安全问题，并且在不同意义上使用non-traditional security一词，但对中国学界特别政界来说，非传统安全问题还是一个比较陌生的领域。当中国学界在20世纪90年代开始使用从英语non-traditional security直译过来的“非传统安全”一词，并在这个外来的“非传统安全”术语下开始讨论各种非传统安全问题时，中国执政党和中央政府关注的重点依然是各种传统安全问题。到20世纪90年代后期，中国官方开始关注国际安全和对外安全中的非传统安全问题，但却没有使用“非传统安全”这一外来术语，而是把这些非传统的国际安全问题置于“新安全观”概念之下。直到2002年，中共十六大报告在“传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织”的表述中，第一次出现有关非传统安全问题的术语，但这并不是直译过来的“非传统安全”，而是“非传统安全威胁的因素”，即“非传统的安全威胁的因素”，“非传统”修饰的不是“安全”，而是“威胁的因素”或者“威胁”。此后，中共中央和中央政府在国家安全意义或超出国家安全的普遍安全意义上，长期使用“传统安全威胁和非传统安全威胁”的表述，并在“非传统安全威胁”概念下越来越多地论到各种非传统安全问题，而不仅仅是非传统安全威胁问题。及至2013年十八大报告，涉及国家安全和安全的论述达到一个新的高峰，其中包含的非传统安全的比例也升至一个新的高度。为了更好地概括包括安全构成、安全威胁、安全影响和安全保障等方面的非传统安全问题，中国官方应该把“非传统安全威胁”认识进一步提升到“非传统安全问题”认识，使用“非传统安全问题”及“非传统安全构成”“非传统安全威胁”“非传统安全影响”和“非传统安全保障”等概念来准确而充分地认识当前错综复杂的现实安全问题。
[关键词] 中共中央；中央政府；安全；国家安全；非传统安全问题；非传统安全观
一、没有“国家安全”概念的国家安全论述
安全本来是一个普遍存在于人类社会中的普遍性问题，无论是个人、家庭、社团、民族、国家，还是整个人类，都有一个安全问题，但是在几千的人类文明史上，以“国家”自居的帝王将相和政府官员 ,以及把服务“国家”作为最高目标的文人墨客，既无视普通百姓的个人安全和家庭安全，又难以企及整个人类的安全，只在有意无意中把“国”（即“国家”）作为安全思考的唯一对象，把“国”作为安全的唯一主体。这一点在近代民族国家形成之前的欧洲虽然并不明显，但在中国五千年文明史上却非常突出，在以民族国家自居的近现代西方国家也曾非常突出。中国历代历朝的“家国一体”和传统知识分子的“家国情怀”，近代西方政治家和知识界极力推崇的“国家主权”，都非常明显地彰显着一种以国家为核心甚至以国家为唯一主体的安全观。对个人和家庭安全的关心、思考和实践，只是平民百姓安身立命、教子传家等日常生活的一部分，也只能存在于街谈巷议、家族谱牒、祖遗家训中，而不可能被系统化、理论化、文字化、著作化为所谓“思想”和“理论”，不可能通过著书立说的形式成为当今所谓“人类思想史”的重要内容，因而既不可能成为国家强权确立的官方意识形态的内容，也不可能成为文人士子著书立说的主题。国家政权极端的自我中心主义，如果不是有意排斥了平民百姓个人及其家庭的安全问题，那么也在事实上把平民百姓及其家庭的安全边缘化为不值一提的“小问题”。在国家政权的强势主导和诱导下，历代读书人也在有意无意中把“国家”（其实是皇家，是统治者）及其安全问题作为最值得关注、思考和论证的“大问题”，而把包括他们自己在内的个人及其家庭安全排除在著书立说和上书谏言之外，面只在家庭范围和私下场合谈论安身立命和持家教子问题时才言说到个人及家庭的安危。这样一来，处于国家之下的个人安全和家庭安全，便难登大雅之堂了。至于超出国家之上的人类安全和全球安全，在古代无论是帝王将相还是文人士子，都还没有客观条件和必备眼界给予真正的关注和研究，而在近代则由于历史的惯性和进一步强化了的国家中心主义和国家至上思维，也难以被主流政治家和思想家所关注、研究，因而也没有成为各种政治理论包括安全研究的显著内容。因此，在数千年人类思想史上，有的主要是国家安全思想和国家安全研究，而缺乏超国家的普遍性安全思考和普遍性安全研究。国家之外的安全虽然客观存在着，政客文人也会不时论及这些不同方面的安全问题，但他们并没有把这些低微的安全问题上升为政治，起码在事实上没有使这些非国家的安全问题成为朝堂主题和高阶政治。正因如此，当今的安全研究特别是非传统安全研究，便把以国家为安全唯一主体、把国家安全作为安全研究主要内容的历史传统，视为传统安全观最重要的特征。
但是，19世纪末20世纪初，进一步深入发展的工业化带来了越来越多的非国家的安全问题，也造就出越来越多不以国家为服务对象的知识分子（独立知识分子），特别是在大工业领域了出现了一大批工程技术方面的知识分子。这些脱离国家和政府控制的知识分子，特别是非政府甚至反政府的社会活动家和思想家，开始关注并专门研究工业领域、技术领域、工程领域、交通领域、医药领域、经济领域、社会领域、环境领域、自然领域等等方面的非国家性、非政府性、非政治性的安全问题，出现了大量“非国家安全”的安全研究成果和专业安全知识领域，如工业安全、技术安全、交通安全、医药安全、经济安全、金融安全、社会安全、环境社会、生态安全等。这些“非国家安全”的安全研究，不仅在人员数量、成果数量、研究深度和科学性等方面早已超过国家安全研究，而且还不时地冲击政治层面和国家层面，不时跃升为国际政治问题和国家政治问题。只是在20世纪80年代之前，两次世界大战和紧接着的冷战，使国家、主权、领土、战争、军事等等传统安全问题依旧占据着整个政治舞台，非国家的、非政府的、非战争或非军事的安全问题一直难以登上国际政治和国家政治的舞台上，一直难以与传统安全问题平分秋色，更不用说成为压倒传统安全问题的政治主角。这样一来，就出来了处于不同等级上的两个安全领域和两个安全研究领域，一个是占据国家政治和国际政治舞台并处于主导地位的国家安全问题，一个是不时登上国际政治和国家政治舞台但又不时消失于幕后或被挤到台下的非国家的安全问题。这种状况的改变，在西方世界发生于20世纪70年代末，在中国则开始于20世纪90年代末。在这之前，各种非国家的安全问题也会被国家、政党和政府关注、讨论，但却被国家、政党和政府置于低于领土、主权、军事、政治等国家安全问题之下，被作为两个不同方面、不同领域、不同层次、不同等级的问题来对待和讨论。20世纪90年代末之前的中国，情况正是这样。
从1921年中国共产党成立，到1949年中华人民共和国建立，再到1980年代的改革开放之初，中国共产党及其后来执掌的中央政府，虽然长期没用过“国家安全”一词，但却继承和发扬了1840年以来中国近代思想精英和政治精英反帝反封、救国救民的传统，一直把国家安全和百姓安康作为政治纲领的现实基础和政治活动的重要内容。这种没有“国家安全”概念的国家安全认知和国家安全行为，可以概括为“对国家安全的事实关注”，以区别于后来在明确的“国家安全”概念下形成的“对国家安全的概念关注”。
当然，中共中央和后来的中央政府，早期侧重的安全问题就是国家安全问题，及其相关的政治安全问题、政权安全问题和军事安全问题，而不是也不可能是后来才出现的环境安全问题、生态安全问题、信息安全问题及恐怖主义威胁等等非传统安全问题，也没有像当今的一些非传统安全研究者那样把早已存在的“人的安全”和“国民安全”上升到国家安全的高度，更不可能把其提升到高于国家安全的高度，而只是把其作为国家安全的一个内容和党政工作的一个方面来看待和论述。同样，经济安全、金融安全、国际安全等等，也只是作为国家安全的附属问题给予关注和强调。然而即便是对国家安全的关注、强调和重视，中国共产党和中央政府长期都没有使用“国家安全”这一后来才出现的专门术语，而且也很少使用“安全”一词，而是通过反对帝国主义、反对外来干涉、反对阶级压迫、加强国防建设、要准备打仗等等术语来表达的。
我们通过严格的资料检索发现，1921年中国共产党第一次代表大会的各项文件，及一大前后的各种重要文件，如《中国共产党第一个决议》、《中国共产党纲领》、《中国共产党宣言》、《中国共产党中央局通告》、《北京共产主义组织报告》等，均无“安全”一词。1922年中国共产党第二次代表大会及其之后的各项文件，如《中国共产党章程》、《中国共产党第二次全国代表大会宣言》、《关于妇女运动的决议》、《关于少年运动问题的决议案》、《关于共产党的组织章程决议案》、《中国共产党加入第三国际决议案》、《关于“国际帝国主义与中国和中国共产党”的决议案》、《关于“民主的联合战线”的议决案》、《关于“世界大势与中国共产党”的议决案》、《关于“工会运动与共产党”的议决案》、《关于议会行动的决案》等，也都没有出现“安全”。1923年中国共产党第三次代表大会及其之后的各项文件，如《中国共产党第一次修正章程》、《中国共产党第三次全国代表大会宣言》、《关于妇女运动的决议案》、《关于青年运动的决议案》、《关于农民问题的决议案》、《于第三国际第四次大会决议案》、《关于党员入政界的决议案》、《关于劳动运动的议决案》、《关于国民运动及国民党问题的议决案》、《中国共产党中央执行委员会组织法》、《中国共产党党纲草案》等，依然不见“安全”一词的踪迹。1925年中国共产党第四次全国代表大会及其后的各项文件，如《中国共产党第二次修正章程》、《中共第四次全国代表大会宣言》、《中共第四次大会对于列宁逝世一周年纪念宣言》、《对于妇女运动之议决案》、《对于农民运动之议决案》、《对于青年运动之议决案》、《对于职工运动之议决案》、《对于宣传工作之议决案》、《对于组织问题之议决案》、《对于民族革命运动之议决案》、《对于托洛茨基同志态度之议决案》、《对于出席共产国际第五次大会代表报告之议决案》、《对于共产国际执行委员会代表报告世界共产主义运动状况之议决案》、《对于中央执行委员会报告之议决案》等，照样没有“安全”。1927年中国共产党第五次全国代表大会及其后各项文件，如《中国共产党第三次修正章程决案》、《中国共产党第五次全国代表大会宣言》、《对于共产主义青年团工作决议案》、《对于职工运动议决案》、《对于组织问题议决案》、《对于土地问题议决案》、《政治形势与党的任务议决案》、《中国共产党第五次全国代表大会为“五一”节纪念告中国民众书》、《中国共产党第五次全国代表大会为“五一”节纪念告世界无产阶级书》等，依然没有“安全”一词。1928年中国共产党第六次全国代表大会及其后至1945年七大召开前的各项重要文件，如《告全体同志书》、《中国共产党党章》、《周恩来在中共六大作组织问题报告》、《政治决议案》、《土地问题决议案》、《妇女运动决议案》、《共产主义青年团工作决议案》、《职工运动决议案》、《宣传工作决议案》、《苏维埃政权组织问题决议案》、《农民问题决议案》、《组织问题决议案提纲》、《中国共产党组织决议案草案》、《军事工作决议案（草案）》、《关于民族问题的决议》、《关于组织问题草案之决议》、《定“广州暴动”为固定的纪念日的决议》、《对国内工作指示的电稿》等，还是没有提到“安全”一词。[①]
中国共产党重要文件中用到“安全”一词的最早记录，是1945年的中共七大报告。建国后收入《毛泽东选集》的毛泽东七大政治报告《论联合政府》，在讲到第10个问题即“外交问题”时，用到了“安全”一词，具体指出：“中国共产党对于保障战后国际和平安全的机构之建立，完全同意敦巴顿橡树林会议所作的建议和克里米亚会议对这个问题所作的决定。”[②]
1945年召开的中国共产党第七次全国代表大会，是一次非常重要的会议，此后一直到1956年八大召开，时间跨度11年，其中新中国建立前4年多，新中国建立后7年，中间召开了多次中央全会和其他形式的中央会议，形成了一大批重要文件，但除上述《论联合政府》讲到国际组织时被动用到“安全”一词外，其他各种重要文件，如七大上毛泽东所致开幕词《两个中国之命运》、毛泽东所致闭幕词《愚公移山》、刘少奇《关于修改党章的报告》、新的《中国共产党党章》，以及建国后1950年毛泽东在七届三中全会上的书面报告《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》、1954年《中国共产党第七届中央委员会举行第四次全体会议的公报》、1955年七届六中全会上陈伯达《关于农业合作化问题的决议草案的说明》以及全会通过的《关于农业合作化问题的决议》人民日报社论《满地实现党的七届六中全会的决议》等，“安全”一词在党的重要文件中都再没有见到。[③]
中华人民共和国是伴随着严峻的国家安全挑战成立的，也是在应对种种国家安全挑战中发展的。从50年代的朝鲜战争，到70年代的中苏对抗，再到80年代的中越冲突，战争一直中国政治中头等重要的对外安全问题。同时，毛泽东时代对阶级斗争的强调和改革开放新时期对敌对势力的防范，也使政治安全成为中国执政党和政府最为重视的国家安全问题。同时，与百姓生活、经济发展等相关的国民生命安全、财产安全、交通安全、医疗安全等等，也是国家和政府必须面对和应对的问题。但是非常明显，这样两个不同方面、不同领域的问题，长期被执政党和政府置于两个不同层次和不同等级上，前一方面是国家安全问题，是高阶政治，后一方面通常是非国家安全问题，是低阶政治。执政党和政府在这一时期最为重视的，是“国家的安全问题”，而不是“非国家的安全问题”
虽然20世纪80年代之前党政文件中，“国家安全”一词非常鲜见，但从50年代开始，党政文件所用的“我们国家的安全”、“我国安全”、“祖国的安全”等等表述，无疑都是国家安全，当时党政文件常常讲到的“要准备打仗”、“保卫祖国”、“加强战备”、“以阶级斗争为纲”等等，无疑都是重大的国家安全问题。与此不同，工农业领域生产安全、厂矿安全、工程安全等等，以及国民生活中的食品安全、饮水安全、交通安全，新中国执政当局通常不把其作为国家安全论域中的问题，而是作为非国家安全的安全问题来对待和处理。在这一过程中，党政关注的安全重点虽然是国家安全，但却没有使用“国家安全”一词，因而我们把其称作“对国家安全的事实关注”，以别于1992年后通过“国家安全”概念的经常使用而形成的“对国家安全的概念关注”。
但是，无论是建国后一直到1983年中央政府工作报告提到“国家安全”和1992年中共中央在党代会报告中首次使用“国家安全”一词期间“对国家安全的事实关注”，还是1992年后开始的“对国家安全的概念关注”，中共中央和中央政府长期都把“国家的安全问题”与“非国家的安全问题”分置于不同等级上。
在1954年5月23日中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议上，国务院总理周恩来所作政府工作报告，共出现12个“安全”，依次为“巩固我们国家的独立和安全”“生产安全”“技术安全规程”“荆江大堤的安全”“个别工程修得不够安全”“工矿企业的安全卫生设备”“职工安全”“社会安全”“我国的安全”“苏联关于德国问题和建立欧洲集体安全体系的建议”“共同努力维护亚洲的集体和平和安全”“美国侵略集团正在策划同蒋介石卖国集团订立所谓‘共同安全双边条约’”。[④]这些不同方面的安全，分属两个层次，一个是国家高阶政治层次，即国家安全层次，另一个是国家低阶政治层次，即非国家安全层次。
1955年第一届全国人民代表大会第二次会议上，由国务院副总理兼国家计划委员会主任李富春作政府工作报告，题目是《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》，其中没有出现“安全”一词。[⑤]
1956年6月15-30日第一届全国人民代表大会第三次会议上，由副总理兼财政部长李先念作政府工作报告，题目是《关于1955年国家决算和1956年国家预算的报告》，其中出现了6次“安全”，依次为“职工的福利和安全”，“工人的住宅问题和安全问题”，“保障工人的安全”，“生产中的安全”“全面地执行多、快、好、省和安全的方针”，“忽视好、省和安全的倾向”。显然，这些安全问题都不是国家安全问题。[⑥]
1956年9月15-27日召开的中共八大，各项会议文件虽然没有“国家安全”字样，但却有几份文件出现了“安全”和“国家的安全”“我国安全”等表述，其中出现“安全”次数最多的，是刘少奇所作的《政治报告》，共有5处，分别是“应当切实加强对于生产的安全措施和劳动保护工作”、反革命分子是“危害人民的安全的”、群众斗争“加强了国家的安全”、台湾被美帝国主义霸占“是对于我国安全的一个最大的威胁”、“我国人民对于保卫祖国的独立和安全是不怕付出代价的”。[⑦]大会通过的《关于政治报告的决议》也有一处提到“安全”，即“为了保卫我国的安全，必须加强国防力量。”周恩来所作《关于发展国民经济的第二个五年划的建议的报告》中，至少有一处提到“安全”：“改善职工居住、安全、医药卫生等方面的条件”。大会通过的新《中国共产党章程》，总纲中有一处写道：“必须提高革命警惕性，同危害我国独立和安全的势力和破坏我国社会主义建设的分子进行严肃的斗争。”[⑧]
后来，1957年第一届全国人民代表大会第四次会议上，由国务院总理周恩来作政府工作报告，整个报告没有出现“安全”一词。1958年第一届全国人民代表大会第五次会议上，国务院副总理兼国家经济委员会主任薄一波作政府工作报告，题目是《关于一九五八年度国民经济计划草案的报告》，其中只出现一次“安全”，在“‘生产好、质量好、安全好、纪律好、出勤好、团结好’的先进单位和先进工作者”表述中。1959年第二届全国人民代表大会第一次会议上由国务院总理周恩来所作的政府工作报告，“安全”一词出现7次，分别是“威胁我国安全”，“世界各国人民的和平和安全”，“集体安全体系”，“日美‘安全条约’”， “亚洲各国的安全”，“我国的安全”，“威胁到越南民主共和国、朝鲜民主主义人民共和国、中华人民共和国的安全和东亚的和平”。1960年第二届全国人民代表大会第二次会议上，由国务院副总理谭震林作政府工作报告，题目是《为提前实现全国农业发展纲要而奋斗》，全文没有一处提到“安全”。在查阅资料过程中，没有能够找到1961年、1962年和1963年的政府工作报告。1964年时，已到第三届时全国人大，才出现新的政府工作报告。[⑨]
1964年第三届全国人民代表大会第一次会议上，由国务院总理周恩来作政府工作报告。在公开发布的这一政府工作报告“摘要”中，只在“人民解放军和民兵，在保卫祖国的安全和社会主义事业、保卫亚洲和世界和平、反对美帝国主义及其走狗的斗争中，发挥了重要的作用”一句中，出现了一次“安全”。
此后，由于国家政治生活逐渐陷入极端的不正常状态，及到“文革”，国家政治更是陷于混乱，作为国家最高权力机关的全国人民代表大会，不能依法如期召开，因而从1965年到1974年，中央政府都没有向全国人民代表大会作工作报告。1975年第四届全国人民代表大会是在极不正常的状态下召开的，已经病重的国务院总理周恩来，在四届人代一次会议上所作的政府工作报告，不仅非常简短，而且具有“文革”时期的明显烙印，像是一篇缺少具体内容的政治宣言，而且没有出现“安全”一词，对国家安全实际论述具有强烈的以军事为重心的特征。报告指出：“毛主席教导我们：‘深挖洞、广积粮、不称霸’，‘备战、备荒、为人民’。我们要保持警惕，加强防御，准备打仗。英雄的人民解放军担负着保卫祖国的光荣任务。全军要坚决执行毛主席的建军路线，加强军队建设，加强战备。要认真办好民兵。人民解放军和广大民兵要同全国各族人民一道，随时准备歼灭一切敢于入侵之敌。”[⑩]
“文革”结束后，从1978年五届人大一次会议开始，全国人大重新走上正轨，历年历次人大会议再没有中断过，国务院总理每年都会全国人大会议上报告政府工作，这些政府工作报告关于“安全”与“国家安全”的论述，不仅经历由传统安全向非传统安全的拓展，而且展示了各种非传统安全问题由低级政治向高级政治的升级，日益成为关系国家全局的政治性安全问题，逐渐升级到传统的主权、领土、军事等安全问题的层次上。[11]
1978年2月召开第五届全国人民代表大会第一次会议时，“文革”虽然已经结束，但极左的思维方式依然束缚着人们的头脑，中央政府关于国家安全及其他非国家安全的思维也依然停留在阶级斗争和准备打仗的阶段。时任总理华国锋所作《团结起来，为建设社会主义的现代化强国而奋斗》的政府工作报告，仅在“认真搞好安全生产和劳动保护”一句中提到一次“安全”，而对当时居于国家安全首要地位的军事问题，采取了与1975年四届人大一次会议几乎完全相同的表述：“毛主席教导我们：‘深挖洞，广积粮，不称霸’，‘备战、备荒、为人民’。我们要保持高度警惕，防备超级大国发动侵略战争。人不犯我，我不犯人，人若犯我，我必犯人。英雄的人民解放军和广大民兵要同全国人民一道，大力加强战备，随时准备歼灭一切敢于入侵之敌。”[12]
1979年第五届全国人民代表大会第二次会议上，华国锋总理的政府工作报告出现了4处“安全”，依次是“安全有效地实行计划生育”；“西欧和日本都在重视加强自己的防务能力，维护国家的安全”；“威胁着东南亚各国的安全”；“我国西南边境的安全”。此后，1980年五届人大三次会议上的政府工作报告，只在“认真吸取‘渤海２号’翻沉事故的深刻教训，健全和严格执行安全生产制度和各项责任制，尊重科学，提高技术，虚心听取广大职工和科技人员的意见，接受群众监督，保障职工人身安全”一段中，出现2处“安全”；1981年政府工作报告，只在“维护社会安全”中出现“安全”一次；1982年政府工作报告，也只在“消灭那些危害妇女儿童安全和毒化社会风气的丑恶现象”一句出现了一次“安全”。[13]
在此期间，中共党的文件只有1958年中共八届二次会议通过的《关于在莫斯科举行的各国共产党和工人党代表会议的决议》提到“安全”，具体是：“对于和平事业的威胁，对于各国人民安全的威胁，是来自‘在两次世界大战中、在目前的军备竞赛中大发横财的垄断资本集团’。”此外，在人民日报1962年发表的《为实现莫斯科声明规定的共同任务而奋斗》社论中，也提到“安全”一次：“我国政府还一再建议建立包括美国在内的亚洲和太平洋地区的集体安全制度和无原子区。”此后，一直到“文革”期间，中共中央在多种文件中虽然经常讲到战争、国防、军事、军队、民兵等等，讲要准备打仗，准备大打，准备早打，准备打核战争等等，体现了一种典型的传统安全观，但却极少使用“安全”一词。1969年召开的第九次全国代表大会上和1973年召开的第十次全国代表大会，无论是大会报告、大会公报、新修党章，还是九届一中会合、九届二中全会、十届一中全会、十届二中全会、十届三中全会的公报，都没有出现“安全”一词。不仅如此，就在“文革”结束和改革开放初期的整个80年代前期，中共中央重要文件中依然鲜有“安全”一词，只有1981年《关于建国以来党的若干历史问题的决议》3次出现“安全”，1982年的十二大开幕词和大会报告各出现1次“安全”。具体来说，1981年年6月十一届六中全会全通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》包含3个“安全”的表述分别是：（1）党在30年中“维护了国家的安全和独立”，（2）毛泽东“晚年仍然警觉地注意维护我国的安全”，（3）解放军“保卫着祖国的安全”。1982年十二大上邓小平所致开幕词和胡耀邦所作大会报告《全面开创社会主义现代化建设的新局面》，都是在“保卫祖国安全”一语中包含“安全”一词，新党章则在“危害社会安全”表述中包含了“安全”一词。[14]
不可否认，从中华人民共和国成立到1983年，以及此后的若干年内，中共中央和中央政府也经常讲到当前人们所说的一些非传统的安全问题，例如安全生产、交通安全、人民生命财产安全、抗击自然灾害等等，但在当时，无论官方还是民间,都没有把这些不同方面的安全问题与国家安全联系起来，没有把它们作为国家安全论域中的非传统安全问题。例如，1988年七届人大一次会议上的政府工作报告，共7次出现“安全”一词，但其中的“安全第一”“安全生产”等都只局限于交通运输和工业生产，与国家安全毫无关联。与此相反，讲“公安、安全、司法行政部门”时，讲“打击危害国家安全的间谍活动”时，以及在国际部分表示希望看到“到数百万阿富汗难民能够安全地返回家园”，表示支持“南部非洲各国人民维护国家安全、反对南非侵略的正义斗争”，表示赞赏“第三世界的各种地区合作组织为维护本地区的安全、促进本地区的发展所作的努力”[15]等等，都是传统的国家安全问题或传统的国际安全问题。在这里，国家安全问题与非国家安全的安全问题，泾渭分明，互不相关。
二、 “国家安全”概念下的传统国家安全论述
1983年第六届全国人民代表大会第一次会议上的政府工作报告，在中央政府和中共中央重要文件中第一次使用了“国家安全”一词。当年6月6日，赵紫阳总理在政府工作报告中说：“为了确保国家安全和加强反间谍工作，国务院提请这次大会批准成立国家安全部，以加强对国家安全工作的领导。”[16]在这句就设立国家安全部作说明的陈述中，“国家安全”一词出现了3次。此外，这份政府报告还有3处现出“安全”，分别是：“祖国的独立和安全”、“东南亚和平与安全” 、“中国安全”。
此后不久，1986年9月十二届六中全会通过的《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》，不仅2次出现“安全”，而且其中一次是“国家安全”，提出“在国家安全受到威胁，社会公共安全受到危害的时候，要挺身而出，英勇斗争。”虽然此前1983年政府工作报告在建议设立国家安全部时，3次出现“国家安全”，但对中共中央来说，1986年的《精神文明建设决议》却是第一次在中共重要文件中使用“国家安全”专门术语。
1986年《精神文明建设决议》之后，从1887年10月的十二届七中全会和十三大到1992年10月十三届九中全会，虽然中共中央重要文件中又很少出现“安全”和“国家安全”字样，但中央政府文件中的“安全”却逐渐多了起来， “国家安全”一词也在1988年至1992年七届人大期间出现了3次。
1983年至1987年六届人大期间，除第一次会议上中央政府就成立国家安全部提出请求时讲到“国家安全”外，后来的四次政府工作报告也再没有出现“国家安全”，但却不时出现“安全”一词：1984年9次，分别是“群众的利益和安全”、技术的“安全性”、“生产安全”、“东南亚地区和平和安全”、“不损害其他国家安全和利益”、“我国的安全和发展”、“欧洲安全”、“中国的安全”、“第三世界国家的独立和安全”；1985年未出现；1986年3次，分别是“各国安全”、“中国人民对同自身安全直接攸关的亚洲太平洋地区的严峻形势”、“人民解放军在英勇地保卫着祖国安全”；1987年未出现。
1988年至1992年七届人大期间，1988年七届人一次会议上的政府工作报告共7次出现“安全”，分别是：“安全第一”、“安全生产”、“安全”部门、“打击危害国家安全的间谍活动”、“阿富汗难民能够安全地返回家园”、“南部非洲各国人民维护国家安全”、“第三世界的各种地区合作组织为维护本地区的安”；1989年七届人二次会议上的政府工作报告10次出现“安全”，其中2次是“国家安全”：“安全”部门、“大江大河防汛安全”、“交通安全”、“人民的人身、财产安全”、“国家安全”、“国家安全”、“使难民安全返回家园”、“前线国家的主权和安全”、“联合国安全理事会”、“护国际和平与安全”；1990年七届人三次会议上的政府工作报告中，“安全”出现2次，分别是“祖国安全”、“再大的风浪也可以安全渡过”；1991年七届人四次会议政府工作报告中，“安全”出现2次，分别是发电设备“安全运行”、铁路运输“安全运行”；1992年七届人五次会议政府工作报告中，“安全”出现4次，其中包括1次“国家安全”：“安全生产”、“国家安全”、“人民的生命安全”、“中东各国的主权和安全”。
由于“国家安全”概念的使用，中央政府和中共中央越来越把各种国家问题明确置于“国家安全”概念下进行论述，而不再像以前那样用其他各种不同概念表述国家安全问题。如果说这一趋势始于1983年政府工作报告提请人大代表审议成立国家安全部时的一段论述，和1986年《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》对国民提出维护国家安全的要求，那么1992年10月的中共十四大和1993年3月八届全国人大一次会议，则是这一趋势的进一步发展与强化。
从1992年10月十四大开始，中共不仅越来越多地使用“安全”一词，而且开始比较经常地提到“国家安全”这一专门术语。在江泽民1992年10月12日向中共十四大代表所作题为《加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》报告中，4次提到“安全”，其中1次是“国家安全”，而且这些论述都集中在“加强军队建设”部分，具体是：（1）“为改革开放和经济建设提供坚强有力的安全保证”；（2）“维护祖国统一和安全”；（3）“加强人民武装警察部队和公安、安全等部门的建设”；（4）“维护国家安全和社会稳定”。[17]截止当时，除1956年八大报告5次出现“安全”外，这是中共党代会报告中出现“安全”次数最多的一次，也是党代会报告中第一次出现“国家安全”，以及1986年《精神文明建设决议》后中共重要文件中第二次出现“国家安全”。后来，在中共十四届五中全会于1995年9月8日通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中，以及当日江泽民在全会上的讲话中，都提到了“国家安全”。中共中央《建议》写到：“为了保卫国家安全，必须贯彻积极防御的战略方针，走有中国特色的精兵之路”。江泽民在讲话第二部分《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》中说：“加强国防建设是国家安全与经济发展的基本保证。” [18]
政府方面，1993年第八届全国人民代表大会第一次会议上的政府工作报告，仅有两处“安全”，且都是“国家安全”，出现在“加强人民武装警察部队和公安、国家安全部门建设，维护国家安全和社会稳定”一句中。本届人大期间，此后四次会议上的政府工作报告，出现“安全”的情况是：1994年7次，分别是“企业安全”、“安全生产”、“人民生命财产安全”、“保卫国家安全、“安全部门”、“维护国家安全”、“亚太地区的安全”；1995年3次，分别是“落实安全措施”、“国家安全部门”、“维护国家安全”；1996年5次，分别是“维护国家安全”、“保卫国家安全”、“社会稳定和国家安全”、“安全管理制度”、“维护国家安全”；1997年6次，分别是：“维护国家安全”、“确保安全渡汛”、“金融资产安全”、“安全生产”、“国家安全部门”、“危害国家安全”。
显然，从20世纪80年代中期到90年代，中共中央和中央政府越来越自觉地使用“国家安全”概念，也越来越多地在“国家安全”概念下讨论各种国家安全问题。但是，这10多年期间，中国官方基本上只把领土安全、主权安全、国防安全、政权安全、政治安全、军事安全等传统安全要素作为国家安全的内容，把军队建设、政治防卫、反间谍、反颠覆、反渗透等看作是保障国家安全的手段，而还没有自觉地把文化安全、信息安全、环境安全、生态安全看作是国家安全的重要内容，没有自觉地把文化建设、环境保护、社会保障等作为保障国家安全的重要措施。因此，用现在的语言为说，这是一种传统的安全观念 ，即传统安全观。更重要的是，党和政府在这个阶段还没有把把“非国家安全”提升到与“国家安全”的高度，没有把“国家安全”落实到各种“非国家安全”问题上，即没有把“国家安全”与“非国家安全”统合为一个整体，没有形成一个包括国家但又超越国家的统一而综合的安全观念。这种情况，到了今天也还没有根本改观，不仅中国官方没有能够把“国家安全”与“非国家安全”作为统一的“安全问题”来统一思考和解决，而且中国学界至今出没有出现这种包括“国家安全”与“非国家安全”在内的统一的“安全研究”或“安全理论”，至少这种统一安全研究还没有占据主导地位，不是主流思想和主流理论。中国政界和学界不同于欧洲学界和政界的这种状况，是与中国不同于欧洲的发展阶段及亚洲不同于欧洲的国家间关系相适应的。根据目前亚洲国家间关系，特别是中国与亚太各主要大国之间的关系，以及中国国内社会、政治、学术现状，中国政界要像欧洲政界那样进行包括国家安全甚至超越国家安全的综合性“安全治理”，中国学界要像欧洲学界那样进行包括国家安全甚至超越国家安全的综合性“安全研究”，可能还需要相当长的时间。
但是，由于内部问题和外部关系等客观情况至今还没有超越“国家安全”的中国政界和学界，却在欧美特别是欧洲非传统的安全政策和安全研究的影响下，开始在“新安全观”和“非传统安全威胁”等概念下，逐渐把各种原来置于“非国家安全”范围内的安全问题提升到“国家安全”问题中，越来越多地在“国家安全”和“国际安全”论域中论及许多“非传统安全问题”，如国际安全中的合作、协调，国家安全中的经济安全、文化安全、信息安全等等。对于中国官方来说，这一点大致是从20世纪90年代后期开始的。
三、“新安全观”概念下的非传统安全论述
虽然有人认为，“中国安全观的转变可以上溯至20世纪70年代末，这一点可以从‘和平与发展是时代的主题’和‘大规模战争是可以避免的’这两个判断上体现出来”[19]，但当时不仅没有“安全”和“安全观”的概念，而且还是用“和平”与“战争”（而不“安全”与“威胁”）这样的字眼来表达一种基于军事的传统安全观念，因而这还不能说是非传统的新安全观形成的开始。只有当战争的阴影渐远，和平基本成为一种常态时，人们才可能逐渐提出比“和平”更高的要求，即“安全”。这时，人们所要排除就再不限于大规模流血暴力，即“战争”，而是进一步要求消除比战争威胁要次级的各种各样“威胁”。这样的要求，虽然对于那些较早就处于战争阴影之外的国家和人民来说，特别是对那些处于这种环境中的知识精英和政治精英来说，在“冷战”后期就已经有所意识，因而提出了“综合安全”“共同安全观”“合作安全”[20]等等新观念，但对于中国人民以及中国的知识分子和政治领袖来说，当时并没有也不可能有这样的先知先觉。
中共中央和中央政府能够不囿于“战争与和平”的传统思维和传统安全观，而进一步去思考“威胁与安全”，是在“冷战”结束七八年后的20世纪90年代中后期。
20世纪90年代后期到21世纪初，中国官方开始逐渐由传统安全认知向非传统安全认识过渡，最终在2002年初步形成了不同以往的非传统安全观。这一过渡最早出现在中国对外安全领域和对国际安全的认识上，其后才逐渐延伸到国内安全领域及对中国国家安全的整体认识上。
1996年7月，钱其琛在东盟地区论坛大会上的讲话，第一次显露了中国政府新安全观的端倪。钱其琛在讲话中说，我们主张通过对话与协商，增进相互了解和彼此信任；通过扩大和深化经济交往与合作，共同参与和密切合作，促进地区安全，巩固政治安全。他还说，中国作为亚太的一员，对本地区安全环境高度重视、十分关注，始终致力于发展与各国的对话与合作。中国经济的发展不构成对任何国家的威胁，相反，如果有12亿人口的中国陷入贫困和混乱，这将对地区的稳定构成不利的影响。钱其琛提议东盟地区论坛开展军转民方面的对话，并适时开始探讨综合安全方面的合作问题。正是由于涉及到“信任”、“合作”、“地区安全”、“综合安全”等术语，同时还明确要通过“军转民”来“探讨综合安全方面的合作问题”，因而可以看作是中国开始在对外安全和国际安全领域探索一种不同以往的新安全观。但是，中国政府这时还没有真正形成比较系统的新安全观，甚至还没有提到“安全观”和“新安全观”这样的术语。
1997年3月，中国政府与菲律宾政府在北京共同举办东盟地区论坛信任措施会议，各方就地区安全环境、安全观念和国防政策等问题交换意见，中国政府为此提出维护地区安全应尊重各国主权、和平解决争端和采取综合安全，要通过磋商、对话与合作等和平手段促进地区安全，并首次使用了“新安全观”[21]的表述。同年4月23日，时任国家主席的江泽民在俄罗斯联邦国家杜马发表演说时，第一次系统地阐述了中国关于维护整个世界安全的新安全观的基本主张，强调“双方主张确立新的具有普遍意义的安全观，认为必须摈弃‘冷战思维’，反对集团政治，必须以和平方式解决国家之间的分歧或争端，不诉诸武力或以武力相威胁，以对话协商促进建立相互了解和信任，通过双边、多边协调合作寻求和平与安全”。这些内容写入了同一天中俄两国元首签署的《关于世界多级化和建立国际新秩序联合声明》之中。[22]