（2013年12月）
刘跃进
十八届三中全会注定要成为中国国家安全史上的重要里程碑。这次全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在新中国历史上第一次提出要“设立国家安全委员会”；习近平总书记在关于《决定》的说明中，更详细而充分地论述了设立国家安全委员会的必要性、迫切性，以及未来国家安全委员会的主要职责。根据习近平总书记的论述，未来国家安全委员会主要职责有四个方面，一是“制定和实施国家安全战略”，二是“推进国家安全法治建设”，三是“制定国家安全工作方针政策”，四是“研究解决国家安全工作中的重大问题”。目前，关于设立国家安全委员会的讨论已经很多，本人对此不再着墨，而只根据编辑部的命题，谈谈未来国家安全委员会的职责问题。由于字数限制，本文中只涉及国家安全委员会的首要职责，即“制定和实施国家安全战略”。
在习近平总书记提出“制定和实施国家安全战略”之前，中央文件提到“国家安全战略”一词的最早记录是2004年十六届四中全会做出的《关于加强党的执政能力建设的决定》，但当时的说法是“完善国家安全战略”，而且这种说法在后来党的文件中被不断强调，没有一字变动，一直到十八届三中全会《决定》和《公报》，也还是这样的表述。因此，如何理解习近平总书记提出的“制定和实施国家安全战略”与此前中央一直强调的“完善国家安全战略”的区别与联系，就成为一个需要认真探讨的问题。
事实上，在中央“完善国家安全战略”的提法出现之前，我国学术界就已经对国家安全战略问题作了较长时间的探讨，提出了制定中国国家安全战略的建议。例如，早在1987年初，有学者就指出我国要“研究制定国家安全战略”（郁士光：《当代世界的国防发展战略趋势与我国的宏观改革思路》，〈军事经济研究〉1987年第1期，第56页）。此后，还有许多不同专业领域的学者从自己的专业角度提出过“制定国家安全战略”问题。例如，钱建南在发表于1987年第11期《世界经济与政治》上的《日本国家安全战略及对我国的影响》一文开头就写道：“日本的动向是我国制定国家安全战略中必须考虑的因素。”（第35页）再如，陆俊元在《铁道师院学报（自然科学版）》1995年第1期发表的《试析地理位置对国家安全的作用》一文的最后一句话写道：“我国在制定国家安全战略时,应该认识和重视我国的地理位置特点,扬长避短,最大程度地满足我国的安全利益。”（第46页）后来，本人还在2000年第1期《国家安全通讯》上发表了一篇题为《制定国家安全战略势在必行》的文章，专门讨论我国国家安全战略的制定问题。直到2004年中央提出“完善国家安全战略”，学界只有“制定国家安全战略”的表述，没有“完善国家安全战略”的提法。但是，在2004年十六届四中全会提出“完善国家安全战略”之后，学界突然涌现大量包含“完善国家安全战略”一词的文章。由此，“制定国家安全战略”与“完善国家安全战略”也成了学术界先后出现的两种不同说法。
先抛开“实施国家安全战略”不说，仅就“制定国家安全战略”而言，它与“完善国家安全战略”的含义就有所不同，特别是二者所包含的预设前提完全不同。“制定国家安全战略”的预设前提是此前根本没有国家安全战略，因而需要从头开始来“制定”国家安全战略；而“完善国家安全战略”的预设前提是此前已有国家安全战略，只是先前的国家安全战略不够好，因而需要“完善”。
从字面意思看，“制定国家安全战略”与“完善国家安全战略”两种不同说法似乎存在着矛盾，但从实质内容看，二者可以同时成立，并行不悖。这是因为，在自然语言中，一个语词常有不同含义，从而表达着不同的概念。上述不同行文中的“国家安全战略”，在不同情况下的含义是不同的，表达的其实是两个不同概念。在“制定国家安全战略”一语中，“国家安全战略”实际上指的是“国家安全战略文本”。这种被撰写出来的文本，可以有“国家安全战略”一词，也可以没有“国家安全战略”一词，但其内容必须是对国家安全的战略性宏观筹划。而在中央文件多次重复强调的“完善国家安全战略”中，“国家安全战略”并不特指国家安全战略文本，而是指国家安全战略的具体内容，这样的内容既可以体现在一个特定的完整文本中，也可以体现在不同方面的不同文本中，甚至可以仅仅是口头表述而无文本形式的，或者同时体现在这些不同形式的表述中。
显然，在学者们建议“制定国家安全战略”时，当习近平总书记把“制定和实施国家安全战略”作为国家安全委员会首要职责提出来时，此处的“国家安全战略”具体所指就是比较全面完整的“国家安全战略文本”。由于我国从来没有出现过这样的国家安全战略文本，因而提出“制定国家安全战略”完全必要，也十分恰当。
与此不同，在中央文件多次出现的“完善国家安全战略”中，“国家安全战略”一词并不特指“国家安全战略文本”，而是既可指“国家安全战略文本”，也可指“国家安全战略本身”（即没有形成完整文本的国家安全战略的思想和谋划等），而从现实来看，中央所说“完善国家安全战略”所指的只能是那些一直都没有集中到一个统一文本中的国家安全战略思想和谋划。直到今天，我国虽然一直没有一个完整的国家安全战略文本，但不能因此说新中国从来就没有自己的国家安全战略。事实上，在建国后的中共中央、中央政府、中央军委等党政军机关出台的文件中，在党和国家领导人的报告、讲话、批示、指示中，存在着不同形式的国家安全战略思想和谋划。正是在这个意义，人们才可以总结概括新中国成立以来的国家安全战略，才可以在研究我国以往国家安全战略的基础上进一步“完善国家安全战略”。例如有一篇中央党校的博士论文，题目是《五十年代党的国家安全战略研究》，就是在这个意义上肯定中央在上世纪50年代就形成了国家安全战略。
事实上的“有国家安全战略”，与事实上的“无国家安全战略文本”，不仅表明“完善国家安全战略”与“制定国家安全战略”不相矛盾，而且使二者可以在我国国家安全战略的制定和实施中很好地统一起来。具体来说，由于建国以来，中央一直存在着不同形式的国家安全战略思想和谋划，而这些思想和谋划虽然在当时不同的国际国内形势下都发挥过不同程度的积极作用，但从当前全球化、信息化潮流及和平与发展的时代主题来看，从当前中国不同于以往的内忧外患来看，以往的国家安全战略思想和谋划显然已经难以适应，因而需要从不同角度进行完善。
特别重要的是，从当今世界各国特别是主要大国先后都出台有自己的“国家安全战略文本”来看，我们再不推出自己的国家安全战略文本，已经难以适应也更难应对日益复杂严峻的国家安全形势。因此，“完善国家安全战略”，不仅需要在内容上根据当前国家安全形势，对以往的国家安全战略思想和谋划进行调整、充实、丰富和发展，而且需要在形式上根据国家安全谋划的需要，撰制全面、完整、合理的国家安全战略文本。“制定国家安全战略”，形成全面完整的国家安全战略文本，由此成为完善国家安全的一个具体步骤，也是对已经提到近10年的“完善国家安全战略”的具体落实。
众所周知，一个国家的事务虽然千头万绪，但基本问题就是两个方面，一是发展，二是安全。因此，任何国家的国家战略或国家大战略，其基本内容也只有两个方面，一是国家发展战略，二是国家安全战略。虽然对于不同国家特别是处于不同发展阶段的国家来说，这两方面的地位和作用不尽相同，但从战略层面同时考虑和规划这两方面的国家事务则是共同的。
在我国，如同长期以来没有包含“国家安全战略”一词的战略文本一样，长期以来也没有包含“国家发展战略”一词的战略文本。但是，与事实上一直没有“国家安全战略文本”不同，从1953年开始我国事实上已出现了“国家发展战略文本”，这就是从1953年开始推出的五年期“国民经济发展计划”，以及改革开放后发展了的五年期“国民经济与社会发展规划”。这样的计划文本和规划文本，虽然名称上没有“国家发展战略”一词，甚至没有“战略”一词，但事实上确实是我国的国家发展战略。然而不同的，我国至今还没有出台过任何公开的、成文的、全面的国家安全战略文本。即便是名称上没有“国家安全”一词，而事实上是国家安全战略筹划的文本，目前也还没有出现。这正是习近平总书记在十八届三中全会上提出“制定和实施国家安全战略”的历史条件和现实背景，同时也体现了把这一任务作为未来国家安全委员会首要职责的重要意义。
由于“设立国家安全委员会，加强对国家安全工作的集中统一领导，已是当务之急”，因而完全可以推测，国家安全委员会的出现不会让人们等待很久，起码不会像“完善国家安全战略”那样在提出近10年后才推进到“制定和实施国家安全战略”的阶段。如果速度较快，那么中国国家安全委员会在一年内挂牌亮相是完全可能的。国家安全委员会设立后，首先会担当起“制定和实施国家安全战略”的职责，将很快推出中国国家安全战略的第一个完整文本，也将逐步实施这一文本提出的国家安全战略。这对于在当前日益复杂严峻的国际国内形势下保障我国国家安全，将具有重要的现实意义。