《国家情报法》将情报权力关进法治的笼子
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                                                        《国家情报法》将情报权力关进法治笼子


                                                                                                    刘跃进





    《国家情报法》的颁布实施,是中国由不公开承认情报工作到公开承认情报工作、由情报工作无法可依到情报工作有法可依、由行政命令主导情报工作到法律规范主导情报工作的重大转变;既是加强和保障国家情报工作的重要保障,也是防止情报工作在某些情况下偏离维护国家安全的正确轨道、对国家安全造成不利影响的法律措施。

    古今中外,没有哪个国家不开展情报工作,没有哪个国家不重视情报工作。

    “昔殷之兴也,伊挚在夏;周之兴也,吕牙在殷。”《孙子兵法》的“用间篇”,史论结合,充分论证了情报工作对国家兴亡的重要作用。在中华民族的历史上,情报活动从来没有间断过。

    当今世界,无论大国、强国,还是小国、弱国,都不仅有自己的情报工作,而且还建立了各种专门情报机构,这中间许多国家还有不止一家情报机构。例如美国,除大名鼎鼎的中央情报局外,还有国防情报局、国家安全局、国家地理空间情报局等十多家情报机构。“9·11”事件后,美国又设立了国家情报主任和国家情报主任办公室,进一步强化了其在世界各地的情报工作,特别是反恐情报工作。

    在争取民族独立、人民解放的战争年代,我党我军的情报工作也曾发挥过重大作用,积累了大量行之有效的情报工作经验。以钱壮飞、李克农、胡底为代表的隐蔽战线“前三杰”,以熊向晖、申健和陈忠经为代表的隐蔽战线“后三杰”,就是我党我军情报工作者的杰出代表。

    新中国成立之后,我们国家虽然不时公布一些抓获国外境外间谍的案件,也在《刑法》和1993年版《国家安全法》中明确规定了间谍犯罪和反间谍机关的工作职责,但一直没有公开承认自己有情报工作,更没有向外公开过自己的情报机构、情报工作原则等等,没有制定和公开发布过任何形式的情报法。

    然而,这种不承认情报工作的存在、不给情报工作立法的做法,使情报工作游离于法治之外,使情报工作没有法律授权也不受法律制约和监督,在当今时代越来越不利于情报工作的开展,妨碍了“全面依法治国”的实现,妨碍了中国社会主义民主法治建设的推进,甚至可能使情报工作走向维护国家安全的反面,成为影响国家安全与发展的不确定因素。

    为此,给情报工作立法,就像给反间谍、反恐怖、网络安全等国家安全其他领域立法一样,成为“全面依法法国”、依法维护国家安全的客观要求。


    总体国家安全战略布局加速情报法出台

    2013年11月中央决定设立国家安全委员会时,国家领导人对设立国家安全委员会的必要性、迫切性和国家安全委员会的职责等做了重要论述,其中非常重要的一点,就是把“推进国家安全法治建设”作为国家安全委员会的四大职责之一提了出来。

    很快,中国于2014年1月正式成立中央国家安全委员会,2014年4月提出“总体国家安全观”,2015年1月由中央政治局审议通过《国家安全战略纲要》,2016年4月15日和2017年4月15日开展了第一个和第二个全民国家安全教育日活动,2016年12月由中央政治局审议通过了《关于加强国家安全工作的意见》,2017年2月召开了国家安全工作座谈会。

    与此同时,中国的国家安全法治建设也步入了快车道,其最突出的表现是各种国家安全法律或国家安全相关法律陆续出台:2014年11月颁布实施《反间谍法》并废止1993版《国家安全法》,2015年7月颁布实施新的《国家安全法》,2015年12月颁布并于2016年1月实施《反恐怖主义法》,2016年4月颁布并于2017年1月实施《境外非政府组织境内活动管理法》,2016年11月颁布并于2017年1月实施《网络安全法》。

    正是在总体国家安全战略布局紧锣密鼓向前推进、国家安全立法不断迈出新步伐的情况下,人们开始期待过去从来没有过的情报法的出现。

    2017年6月27日,《中华人民共和国国家情报法》正式颁布;2017年6月28日,这部前所未有的《国家情报法》开始实施。

    《国家情报法》的颁布实施,是在中央国家安全委员会的领导下,进一步落实总体国家安全观和“推进国家安全法治建设”要求的又一新成果。这既是完善国家安全法律体系的需要,更是中国整个社会主义民主法治建设的客观要求,是实现“全面依法治国”不可或缺的重要一环,同时也是加强和保障国家情报工作的重要保障,也是防止情报工作在某些情况下偏离维护国家安全的正确轨道、对国家安全造成不利影响的法律措施。


    情报工作不能成为法治死角

    虽说情报工作比较特殊,但是法治无例外,情报工作不能成为法治的死角。在现代文明国家,特别是民主国家,任何公共权力都必须关进法治的笼子,情报权力也不例外。

    在中国,随着社会主义民主法治建设不断推进,特别是包括“全面依法治国”在内的“四个全面”战略布局的落实,任何政府工作,包括重任在肩的国家情报工作,都必须“于法有据”,都必须关进民主法治的笼子,而不能处于民主法治的笼子之外,不能在没有法律授权的情况下任意而为;任何领域,包括非常特殊的情报领域,都必须纳入法治轨道,而不能不受法律制约,不能脱离法治轨道肆意妄为。

    《国家情报法》的出台,就是要把以往秘而不宣、无法可依的情报工作纳入法治轨道,关进法治的笼子,使情报工作有法可依、有法必依,严格在法治轨道上运行。

    按照《国家情报法》规定,中央国家安全领导机构对国家情报工作实行统一领导,国家情报机构(包括国家安全机关和公安机关情报机构、军队情报机构)按照职责分工,相互配合,做好情报工作、开展情报行动。

    在第二章中,《国家情报法》对“国家情报工作机构职权”做出了严格授权和规范。根据第十条规定,国家情报工作机构根据工作需要,依法使用必要的方式、手段和渠道,在境内外开展情报工作。这就是说,中国的情报工作的地理范围不仅包括境外,也包括境内,而且为了工作需要,可以使用在其他政府机构不能使用的手段、方式和渠道。

    长期以来,中国情报工作主要是防卫性的,是为了防止中国国家安全和利益受到威胁和危害。这一点,在《国家情报法》第十一条得到了反映和明确规定。“国家情报工作机构应当依法搜集和处理境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的,或者境内外机构、组织、个人相勾结实施的危害中华人民共和国国家安全和利益行为的相关情报,为防范、制止和惩治上述行为提供情报依据或者参考。”这说明,中国的情报工作,将主要针对各种分裂破坏活动、恐怖主义活动、间谍窃密活动等等危害国家安全和利益的情况而展开,因而具有明显的防卫性和正义性。

    由于情报工作的特殊性,情报机构为了开展相应工作,常常需要一定的特殊权力。对此,《情报法》也给出了明确规定。例如,情报机构可以与有关个人和组织建立合作关系,委托开展工作;可以要求有关机关、组织和公民提供必要的支持、协助和配合;可以采取技术侦察措施和身份保护措施;可以进入限制进入的有关区域、场所;可以向有关机关、组织和个人了解、询问有关情况;可以查阅或者调取有关的档案、资料、物品;可以享受通行便利;可以优先使用或者依法征用有关机关、组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物;可以设置相关工作场所和设备、设施;可以提请海关、出入境边防检查等机关提供免检等便利。

    为了更好地开展情报工作,《国家情报法》还明确规定了情报工作的保障措施。例如,国家加强国家情报工作机构建设,对其机构设置、人员、编制、经费、资产实行特殊管理,给予特殊保障;情报人员及其合作者,因为工作任务或因协助情报工作,其本人或者近亲属人身安全受到威胁时,国家有关部门应当采取必要措施,予以保护、营救;对为国家情报工作作出贡献并需要安置的人员,国家给予妥善安置;因故致残或牺牲、死亡者,给予相应的抚恤优待。


    为行使情报权力设严格前提

    《国家情报法》对国家情报工作既有明确而充分的授权和保护,也有明确而严格的限权和约束。明确情报工作的权力范围和界限,做到既有利于情报工作的开展,又防范情报权力的滥用,这是《国家情报法》的一个重要特征。

    首先,《国家情报法》“总则”在强调国家情报工作的重要性和必要性的同时,也强调情报工作依法进行,不能超越法律界限,不得侵犯人权和公民及组织的合法权益。这一规定反映在第八条中,准确表述是:“国家情报工作应当依法进行,尊重和保障人权,维护个人和组织的合法权益。”

    其次,第二章“国家情报工作机构职权”在授予情报工作各种权力的时候,没有任何一条是无条件的,相反都规定了严格的前提条件。例如,情报人员虽然有权进入一些一般不允许进入的区域、场所,有权向有关机关、组织和个人了解、询问有关情况,有权查阅或者调取有关的档案、资料、物品,但其前提条件是“在执行任务时”,而且还必须“按照国家有关规定,经过批准,出示相应证件”。还有,情报工作人员虽然可以享受通行便利,可以优先使用或者依法征用有关机关、组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物,可以设置相关工作场所和设备、设施,但这些权力的行使也有更为严格的前提要求,如“执行紧急任务需要”、“出示相应证件”、“根据国家有关规定”,而且任务完成后还必须“及时归还或者恢复原状,并依照规定支付相应费用;造成损失的,应当补偿。”

    第三,在各种具体要求之外,《国家情报法》对情报权力还做出了更为严格的普遍限定,要求“国家情报工作机构及其工作人员应当严格依法办事,不得超越职权、滥用职权,不得侵犯公民和组织的合法权益,不得利用职务便利为自己或者他人谋取私利,不得泄露国家秘密、商业秘密和个人信息。”“国家情报工作机构及其工作人员有超越职权、滥用职权,侵犯公民和组织的合法权益,利用职务便利为自己或者他人谋取私利,泄露国家秘密、商业秘密和个人信息等违法违纪行为的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

    因此,《国家情报法》不仅是一部为情报工作提供权力依据、保障和加强情报工作的法律,而且也是一部从法律高度规范和约束情报工作权力、要求在情报工作中努力保障公民权益的法律。

    总之,《国家情报法》的颁布实施,是中国由不公开承认情报工作到公开承认情报工作、由情报工作无法可依到情报工作有法可依、由行政命令主导情报工作到法律规范主导情报工作的重大转变,为中国情报工作健康发展提供了基本的法律依据和法律保障。


    情报法仍存缺陷尚待完善

    自从中国领导人2013年11月提出“推进国家安全法治建设”的任务以来,中国的国家安全立法工作的确加快了步伐,这一点,对于完善中国国家安全法律体系,弥补中国整个社会主义法治建设中的国家安全短板,起到了非常重要的作用。

    但是,我们同时也必须看到,由于立法速度过快,目前颁布实施的各种国家安全法律,包括《国家情报法》在内,在语言表达、内容完整、具体操作等方面存在一些缺陷。

    例如,《国家情报法》的立法宗旨,应在“安全”之外,加上“发展”。情报不仅是为国家安全服务,而且是为国家经济社会发展服务。因此,在立法宗旨中只明确提出“安全”,而没有明确提出“发展”,对情报工作事实上既服务安全又服务发展的现实没有很好反映,也难以对以后服务经济社会发展的情报工作起到应有的指导作用。

    此外,法条中的“中央国家安全领导机构”的提法,在此前的《国家安全法》中也现出过。或许是因为现在只有党的“中央国家安全委员会”,还没有国家层面上的中华人民共和国国家安全委员会,因而难以直接用“国家安全委员会”的名义进入法律和宪法,只能暂时如此处理。但为了进一步健全国家安全体制机制,使国家安全领导机构更好地进入法律,甚至进入宪法,就需要尽快设立国家的国家安全委员会,也就是中华人民共和国国家安全委员会,并以此名义进入上述法律和宪法。
    (作者系国际关系学院公共管理系教授刘跃进,国际关系学院研究生李化人对此文亦有贡献)


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